Застосування положень Конституції України

 Практика застосування положень чинної Конституції України в останнє десятиліття дає для висновків і дальшого розвитку конституціоналізму надзвичайно корисний матеріал, звичайно, за умови її неупередженого науково-критичного осмислення. Передусім, мова йде про застосування тих конституційних положень, якими врегульовано інститут Президента України, правовий статус та діяльність глави держави, в особливих і неординарних суспільних умовах. Як засвідчує вказана практика, навколо даних положень щоразу складалися конфліктні ситуації, які ставили під сумнів конституційну законність, а отже й реалізацію принципу верховенства права в Україні.

Так, на початку 2014 року тодішній глава держави достроково припинив виконання своїх повноважень у спосіб, який не був передбачений Конституцією України, довільно залишивши територію держави. Через це виникла об’єктивна потреба забезпечити виконання повноважень глави держави на період до обрання громадянами України нового Президента України і вступу його на пост.

Як відомо, Конституція України 1996 року в первинній редакції статті 112 встановила, що «у разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108,109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України». Прем’єр-міністр України в період виконання ним обов’язків Президента України не може здійснювати низку повноважень, передбачених статтею 106 Конституції України.

Проте редакція статті 112 Конституції була змінена Законом України від 21.02.2014 року, передбачивши покладання обов’язків Президента України у вказаних випадках дострокового припинення ним повноважень замість Прем’єр-міністра на Голову Верховної Ради України.   

У тому випадку обов’язки Президента України взявся виконувати Голова Верховної Ради України, виходячи з положень нової редакції статті 112 Конституції України. Проте дану статтю було застосовано не у точній відповідності з її змістом. Адже вона прямо й однозначно встановлювала обставини, у разі настання яких виконання обов’язків Президента України покладається на Голову Верховної Ради України; проте жодної з цих обставин у даному разі не було в наявності. Більше того, парламент своєю постановою констатував, що глава держави достроково припинив свої повноваження у неконституційний спосіб.  

Таким чином, була порушена основоположна засада конституційного ладу, визначена у статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Достатніх конституційних підстав для застосування навіть нової редакції статті 112 Конституції України у даному випадку не було.

Вказане порушення конституційної законності стало наслідком того, що при застосуванні положень Конституції України тодішнім Головою Верховної Ради України було неправильно застосовано норму вказаної статті. Неправильність полягала в тому, що було проігноровано гіпотезу норми, тобто частину нормативних умов,  без наявності яких статус виконуючого обов’язки Президента України не може виникнути. Недостатньо було самої тільки фактичної відсутності чинного Президента України і дострокового припинення ним виконання своїх повноважень навіть у неконституційний спосіб; потрібно, щоб це припинення повноважень сталося в один із чотирьох способів, передбачених Конституцією України (відставка, стан здоров'я, смерть, імпічмент).

Між тим, вказаного порушення можна було уникнути, якби парламент при внесенні змін до статті 112 Конституції України передбачив у гіпотезі її норми крім згаданих чотирьох способів дострокового припинення повноважень Президента України й таку ситуацію, яка склалася в Україні на лютий 2014 року. 

Це не означає, що в статті 112 належало вказувати про самовільне припинення здійснення повноважень чинним главою держави чи про залишення ним країни, тощо. Таке формулювання виглядало б у Конституції як ганьба для будь-якої держави. А потрібно було просто передбачити у змінах до Конституції загальним чином, не закриваючи перелік, інші (крім названих чотирьох способів) обставини, коли глава держави достроково припиняє здійснення своїх повноважень, що їх (обставини) - за окремим рішенням парламенту, погодженим із судовою владою, - офіційно визнано конституційною підставою для оголошення поста Президента України вакантним і таким, що потребує тимчасового виконання обов’язків глави держави Головою Верховної Ради України. 

У такому разі, в залежності від конкретних обставин, визначених рішенням конституційної більшості законодавчого органу, погодженим із судовою владою, чітко встановлюється законна підстава для тимчасового виконання обов'язків Президента України особою, яка на цей пост не була обрана.   

+ + +

Інший приклад неправильного застосування конституційних положень, що регулюють функціонування інституту Президента України в особливих суспільних умовах, стосується ситуації, яка склалася у зв’язку із закінченням встановленого статтею 103 Конституції України п’ятирічного строку повноважень чинного глави держави під час триваючого в Україні воєнного стану, оголошеного ним самим.

Відповідно до статті 104 Конституції України новообраний Президент України вступає на пост з моменту складення ним присяги. І хоч дана стаття прямо не зазначає, що з цього моменту глава держави стає повноважним суб’єктом права, такий висновок випливає з аналогії зі статусом народного депутата України. Так, згідно зі статтею 79 Конституції України народний депутат України так само складає присягу перед Верховною Радою України, і цей акт складення присяги є тим юридичним фактом, з яким пов’язується початок уповноваження (правомочності) народного депутата здійснювати ним свої депутатські функції.

Чинний глава держави склав присягу 20 травня 2019 року, отже п’ятирічний строк здійснення ним повноважень Президента України завершився 20 травня 2024 року, після чого припинилася легітимність перебування його на цьому посту. Іншими словами, закінчився термін перебування на посту Президента України, визначений виборцями, якими дану особу обрано та від яких залежить легітимація влади, тобто її суспільна підтримка. З цього часу чинний глава держави є нелегітимним.

Дане трактування випливає з наукового визначення вказаного поняття. Легітимність (від лат. legitimus – законний, правомірний) – обов’язкова ознака законної влади держави, що означає визнання її як всередині країни, так і на міжнародній арені. Поняття «легітимність» сформувалося в період буржуазних революцій 17-18 ст., однак у широкий вжиток увійшло лише на початку 19 ст., коли з його допомогою прихильники монархії у Франції прагнули відновити владу короля як єдино законну, на відміну від влади узурпатора.

Легітимність влади не слід плутати з поняттям легальності, як юридичної характеристики. Будь-яка влада, якщо вона визнає закони та забезпечує їх виконання, є легальною. Водночас вона може залишатися не визнаною народом, тобто бути нелегітимною (Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. – 2-ге вид., переробл. і доповн.. – К.: Вид-во «Юридична думка», 2012. – с. 437).

Разом з тим, після закінчення п’ятирічного строку повноважень чинний глава держави продовжив здійснювати повноваження Президента України, попри втрату ним легітимності, зважаючи на запроваджений в Україні воєнний стан. Чи були для цього законні підстави?

Відповідь на дане питання дає стаття 108 Конституції України, згідно з якою Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України. Отже, до того часу, доки не склав присягу новообраний Президент України, чинний глава держави має продовжувати виконання повноважень незалежно від втрати ним легітимності; тобто він залишається легальним главою держави з усіма тими правовими наслідками, які випливають з виконання ним своїх повноважень.

Таке трактування позбавляє необхідності надавати юридичну оцінку актам, ухваленим Президентом України після 20 травня 2024 року, визнавати їх такими, що не відповідають Конституції України через втрату ним легітимності.

Проте, з іншого боку, факт втрати легітимності главою держави не можна вважати таким, що не має значення юридичного факту, з яким пов’язуються певні правові наслідки. 

Насамперед, незаперечним є той факт, що між статтями 103 і 108 Конституції України існує явна суперечність, яка робить проблемною практику їх застосування. Не можна ж, насправді, просто ігнорувати одну з них! Якій з них надати перевагу – це залежить від того, як тлумачити названі статті Конституції України.

+ + +

Ще п’ятнадцять років тому виникала ситуація, з якою була пов’язана дана конституційна суперечність, щоправда, з іншого приводу – у зв’язку з рішенням парламенту щодо дати призначення виборів Президента України та з рішенням Конституційного Суду України, викликаним цією ситуацією. 

На той час, у 2009 році в «Юридичному віснику України» було опубліковано мою статтю «Президентські вибори в Україні: що вирішив Конституційний суд?». Її можна знайти на даному сайті (див.: «Формула демократії: Народ, Конституція, влада», с. 118).  

У згаданій публікації, зокрема, стверджувалося, що «вихід за межі 5-річного строку повноважень Президента України, як і скорочення цього строку у випадках, не передбачених у статті 108 Конституції, означає порушення Конституції України».

Вирішальною для розв’язання даної колізії є теза про те, що положення частини першої статті 103 Конституції щодо 5-річного строку повноважень Президента України є ключовим і визначальним. Воно є однозначним, оскільки строк повноважень чинного на сьогодні глави держави визначається достатньо певно і точно: від 20 травня 2019 року до 20 травня 2024 року.

Це положення є базовим щодо формули частини п’ятої статті 103, оскільки її формула визначає дату проведення чергових президентських виборів в останню неділю березня п’ятого року повноважень Президента України, тобто пов’язує дату виборів саме із закінченням цього строку. Воно є, крім того, безумовним, оскільки жодних застережень про можливість виходу за межі визначеного 5-річного строку повноважень глави держави Конституція не містить, а випадки скорочення цього строку однозначно вказані у статті 108 Конституції України.

На це можуть зауважити, що в частині першій статті 108 міститься так само безумовне положення, за яким «Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України», а отже Конституцією  України у деяких ситуаціях допускається можливість перевищення визначеного в ній 5-річного строку повноважень глави держави. 

З цим висновком не можна погодитися, оскільки він дозволяє існування в Конституції взаємно виключних положень, що є неприпустимим з точки зору юридичної техніки для будь-якого правового акта, а тим більше для Основного Закону держави.

Насамперед, сама Конституція в аналогічному випадку (щодо парламенту) по-іншому вирішує проблему виходу за межі встановленого нею загального строку його повноважень. Зокрема, в частині четвертій статті 83 Конституції прямо зазначено, що «у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану». Отже, для парламенту продовження строку повноважень допускається лише за виняткових обставин – дії надзвичайного стану чи воєнного стану, і про це прямо й чітко зазначено в самій Конституції.

Саме тому немає жодних логічних підстав вважати, що стосовно інституту Президента України є зайвим чи непотрібним таке ж конституційне визначення обставин і порядку, за яких можливий вихід за межі імперативного 5-річного строку його повноважень, або вважати, що таке продовження строку може бути справою його особистого бажання чи навіть рішення парламенту. Тим більше зважаючи на значний обсяг конституційних повноважень у глави держави…

Та оскільки чинна Конституція не передбачила для Президента України аналогічного з парламентом продовження 5-річного строку його повноважень у разі їх закінчення під час дії воєнного або надзвичайного стану, то таким чином слід дійти висновку, що конституційне регулювання статусу глави держави за цих обставин відрізняється від регулювання статусу парламенту в тих самих умовах.  

Це, вочевидь, пов’язано з різною природою даних владних суб’єктів. Так, парламент є колегіальним органом і єдиним органом законодавчої влади в Україні (ст.75 Конституції), чиї повноваження не може виконувати жодний інший орган держави. При оголошенні указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання (ч.3 ст.83 Конституції України). Саме тому повноваження парламенту в умовах воєнного чи надзвичайного стану й продовжуються у разі, коли їх нормативний строк закінчується в цих умовах, – до першого пленарного засідання новообраного складу парламенту. 

Іншими словами, повноваження законодавця є безперервними, навіть якщо Конституція передбачає можливість їх дострокового припинення для чинного складу парламенту. Щодо повноважень Президента України, то вони можуть бути припинені до закінчення строку, на який його обрано, і в таких випадках повноваження глави держави покладаються на іншу посадову особу (ст. 112 Конституції).   

Відтак, порівнюючи формули частини 4 статті 83 та частини 1 статті 108, належить визнати, що положення про виконання главою держави повноважень до вступу на пост новообраного Президента України не можна розглядати як заперечення імперативної норми частини 1 статті 103 щодо п’ятирічного строку повноважень, – як таке заперечення, що є вищим за юридичною силою, ніж вказана імперативна норма, або рівнозначним з нею. 

Дане положення потрібно розуміти так, що чинний глава держави повинен виконувати повноваження за будь-яких обставин, крім випадків дострокового їх припинення, зазначених у статті 108, виключно в межах встановленого 5-річного строку повноважень, і що ніхто інший не повинен їх виконувати, в тому числі новообраний глава держави до складення ним присяги. Отже, якщо, наприклад, ЦВК визнала особу обраною Президентом України за 20 днів до спливу 5 років повноважень чинного глави держави, то у цьому разі парламент не має права призначати дату інавгурації нового глави держави раніше ніж за 20 днів, тобто до закінчення 5-річного строку повноважень чинного Президента України, і так само не пізніше цього строку. (Показовим у цьому сенсі є регулювання даного питання у Конституції США, де інавгурація обраного Президента США призначається щоразу на 20 січня першого року повноважень глави держави).

З цього випливає, що як вихід за межі загального 5-річного строку повноважень Президента України, так і скорочення цього строку в інших випадках, ніж визначені у статті  108 Конституції, означає її порушення. У першому випадку воно є перевищенням повноважень чинним Президентом України, а в другому випадку це є неконституційний акт по відношенню до чинного глави держави.

Тому при застосуванні Конституції України у таких випадках належить віддавати пріоритет «статусній» статті 103 перед «функціональними» статтями 108 та 112 Конституції, що випливає із загальних засад Конституції України, насамперед, статті 5, яка нікому не дозволяє узурпувати державну владу.

+ + +

Коли у такий спосіб застосовувати вказані положення Конституції, то виявиться наступне.

По-перше, відповідно до п.7 ст. 85 Верховна Рада України зобов’язана була призначити вибори Президента України у строки, встановлені у частині 5 статті 103 Конституції, тобто в останню неділю березня 2024 року. Якщо бути точним, то мова йде не про «призначення» виборів на цю дату чи їх «проведення» в останню неділю березня, а про визначення цієї дати в якості дня голосування. Про хибність даної конституційної формули йшлося у згаданій вище нашій публікації, де було сказано, що парламент має призначити чергові вибори Президента України у строки, які дають змогу провести виборчий процес у обсязі, передбаченому до дня голосування (висування і реєстрація кандидатів, передвиборча агітація тощо), тобто за два-три місяці до березня.     

Цей свій обов’язок парламент не виконав, обґрунтовуючи порушення ним Конституції України умовами триваючого в Україні воєнного стану. Вказане обґрунтування було б правомірним за умови, якби парламент вніс відповідні зміни до Конституції України, щоб діяти відповідно до них.

Проте цього не було зроблено, і не могло бути зроблено через положення ч.2 статті 157 Конституції, яка забороняє внесення змін до Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану.  

Отже, парламент потрапив у «юридичну пастку», з якої правомірного виходу не було. Так недостатньо продумані формулювання конституційних норм спричинили юридичну колізію, якою порушується принцип конституційної законності – через неможливість застосовувати певні конституційні положення з дотриманням даного принципу.

Відтак, доводиться відійти від пріоритету «статусної» статті 103 перед «функціональними» статтями 108 та 112 Конституції й застосовувати вказані статті не як належить, в їх системному зв’язку, а суто формально й однобічно. У зв’язку з цим прийдеться фактично визнати, що за надзвичайних обставин воєнного стану (що позбавляють можливості змінювати Конституцію) повноваження Президента України, незалежно від втрати ним легітимності, продовжуються до вступу на пост новообраного глави держави.

Через це видані ним правові акти та підписані закони не можна визнавати нечинними з тієї юридичної підстави, що їх видано або підписано нелегітимним Президентом України (що не означає неможливості визнання їх неконституційними з інших підстав).   

Разом з тим, оскільки продовження воєнного стану залежить від рішень Президента України, складається протиправна ситуація, за якої повноваження нелегітимного глави держави продовжуються на невизначений термін, створюючи реальні умови для узурпації державної влади, що заборонено ч.4 статті 5 Конституції України, яка є однією з найважливіших засад конституційного ладу в Україні.  

Як вийти з цієї ситуації? – Послідовно керуючись Конституцією України, вибиваючи при тому «клин клином». Про що йдеться?  

Справа в тому, що вказана вище суперечність і та «юридична пастка», в яку вона завела ситуацію з нелегітимним главою держави, не єдина суперечність у чинній Конституції. Ще одну, непомітну на перший погляд, конституційну суперечність складають положення ч.2 ст.19 та ч.2 ст.152 Конституції України. Остання стаття передбачає, що закони, визнані неконституційними, втрачають чинність за рішенням Конституційного Суду України не раніше дня ухвалення такого рішення. Отже, до прийняття зазначеного рішення фактично неконституційні закони зберігають чинність.      

Водночас, ч.2 ст.19 Конституції встановлює, що органи і посадові особи держави (отже, і глава держави з парламентом) зобов’язані діяти лише в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України. А оскільки до рішення КСУ будь-який закон, в тому числі неконституційний, є чинним, то отже дана вимога ст.19 поширюється й на такі закони. Іншими словами, закон, що не відповідає Конституції, є тим не менш обов’язковим до виконання парламентом і главою держави, доки його чинність не припинить Конституційний Суд України.

Це пряма суперечність між двома вказаними статтями, оскільки таким чином порушується стаття 8 Конституції про відповідність їй усіх законів.

Використавши цю суперечність проти першої суперечності, можемо вибити «клин клином». Парламент невзмозі змінити Конституцію в умовах воєнного стану, однак він може прийняти звичайний закон, яким продовжити термін повноважень нинішнього глави держави до вступу на пост новообраного глави держави і встановити, що в умовах воєнного стану вибори Президента України не проводяться, так само як і вибори парламенту. А далі застосовувати даний закон до того часу, поки він не втратить чинність.

Усі інші варіанти припинення повноважень Президента України, визначені у статтях 108-112 Конституції України, стосуються дострокового припинення повноважень, тобто до закінчення п’ятирічного строку, і на припинення після цього строку повноважень вони не поширюються. У такому випадку припинити «нелегітимні» повноваження можливо знову-таки на підставах, визначених згаданим «тимчасовим» неконституційним законом.

Останнім можливо встановити не тільки продовження «нелегітимних» повноважень, а й підстави для припинення цих повноважень парламентом за власною заявою глави держави про свою відставку та про покладання виконання повноважень Президента України (або їх частини) на іншу особу, причому не обов’язково на Голову Верховної Ради України.

Таке прямо випливає зі статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з якою Президент України та Верховна Рада України діють виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Зрозуміло, що подібні положення закону не цілком відповідають точному змісту Конституції України. Проте, доки вони будуть чинними, парламент і глава держави діятимуть у «легальному полі», а саме – в межах тих повноважень, які встановлені законом. Якщо вони при цьому не будуть своїми актами завдавати матеріальної чи моральної шкоди громадянам і юридичним особам, яка у разі визнання цього закону неконституційним має бути відшкодована державою відповідно до закону (ч.3 ст.152 Конституції України).

У такий неналежний – з точки зору конституційної законності – спосіб (який проте гранично можливо враховує норми Конституції) правові наслідки нелегітимності чинного глави держави можуть в особливих умовах хоча б ситуативно перекриватися тимчасовою легальністю актів Президента України.  

Альтернативою такому застосуванню Конституції України залишається її ігнорування парламентом і главою держави, що не додає авторитету ні державі, ані її Основному закону.

Щодо принципового вирішення вказаних проблем, то воно неможливе без внесення змін до чинної Конституції, які мають усунути згадані її суперечності. Проте воно можливе тільки після закінчення воєнного стану в Україні.