Реформи для проформи, або звідки беруться "реформи" в Україні
Тлумачний словник української мови слово «проформа» трактує так: «Зовнішня формальність, видимість. / Для проформи – те саме, що для видимості».
З’ясовувати, що таке реформа, тут ми не будемо, але навіть у науковому середовищі уявлення про реформи досі у багатьох вкрай поверхове. Що уже казати про «реформаторів» при владі… Кому цікаво з’ясувати наукове поняття реформи, той може на цьому сайті відкрити книгу «Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні». Принаймні, автор за останні 25 років не зустрічав критики вченими запропонованого ним визначення.
1. За часи незалежності Україна стала буквально якимось полігоном для експериментів над народом і країною, на якому нові й нові владні «поводирі» випробовують свої (а часто й чужі) «реформаційні ідеї». Спрямувати б енергію усіх цих «реформаторів» хоча б на маленьку корисну справу, та їм чомусь усе нейметься… Прямо, якась реформаційна сверблячка!
Загальну кількість різних «реформ» у незалежній Україні визначити уже неможливо. Навіть могутня обчислювальна здатність штучного «інтелекту» виявилася безсилою.
На запитання: «скільки реформ оголошено в Україні з 1991 року?» було отримано таку відповідь:
ChatGPT
З моменту здобуття незалежності у 1991 році в Україні було оголошено численні реформи в різних сферах. Точна кількість оголошених реформ може варіюватися залежно від джерела інформації та критеріїв, за якими ці реформи класифікуються. Проте основні напрямки реформ включають:
1. Економічні реформи:
o Приватизація державних підприємств.
o Лібералізація цін.
o Реформування банківської системи.
o Впровадження ринкових відносин.
2. Політичні реформи:
o Конституційна реформа.
o Виборча реформа.
o Децентралізація влади.
3. Соціальні реформи:
o Пенсійна реформа.
o Реформа охорони здоров'я.
o Освітня реформа.
4. Судова реформа:
o Реформування системи правосуддя.
o Вдосконалення законодавчої бази.
o Забезпечення незалежності судів.
5. Антикорупційні реформи:
o Створення антикорупційних органів.
o Посилення відповідальності за корупційні правопорушення.
6. Інфраструктурні реформи:
o Модернізація транспортної системи.
o Розвиток енергетичної інфраструктури.
Загальну кількість реформ важко визначити через те, що багато з них мають кілька етапів або підреформ. Крім того, деякі реформи є частиною ширших програм та стратегій.
Для детальної інформації про конкретні реформи та їхній вплив можна звернутися до офіційних звітів уряду України, аналітичних центрів та міжнародних організацій, які моніторять процеси реформування в Україні.
+ + +
2. Про якість здійснених в Україні за тридцять три роки «реформ» та «напівреформ» говорити не доводиться. Через самі тільки виборчі реформи за ці роки наше суспільство ознайомилося з усіма основними типами виборчих систем – від мажоритарної до пропорційної та змішаної. А що у підсумку? Все гірший і гірший з кожним новим скликанням склад парламенту…
При тому кожна наступна каденція законодавців вигадує нові й нові «реформи», після яких суспільство постає перед необхідністю чергових змін. Так і крутиться як білка в колесі бюрократична державна машина, продукуючи недолугі управлінські рішення то в одній, то в іншій сфері життя. Внаслідок цього зруйновано економіку, соціальну сферу, науку й освіту.
Функціонування державної влади в таких умовах виявляється остаточно розбалансованим. Натомість закордонні «експерти», кожний у своїй парафії, «допомагають» відповідними «рекомендаціями», чим ще додають потрібного їм безладу в державному управлінні.
Тут би зупинитися з реформами й поглянути на ситуацію зверху, щоб визначитися з тим кучмівським «Що будувати?» і на будмайданчику навести хоча б якийсь порядок. Замість «концепцій» та «стратегій» чергових «реформ» критично оцінити ситуацію в країні.
Тоді виявиться, що для здійснення будь-яких реформ у країні потрібен насамперед дієздатний суб’єкт реформ, який знає, що і як реформувати, та має для цього політичну волю й підтримку суспільства. Про це ми почали вести розмову уже в першу річницю Конституції України у 1997 році (див. виступ «На перший план виходить реформування інститутів публічної влади» в книзі «Формула демократії: Народ – Конституція – влада» на цьому сайті).
На жаль, на той час у розпорядженні нашого суспільства не було якогось цілісного загального погляду на його реформування. Необхідно було вийти на рівень осмислення національної ідеї та сформулювати загальну юридичну доктрину перетворень публічної влади в Україні. Лише в цьому випадку ми зможемо отримати суб'єкта, який реформує суспільство не експериментуючи, а зі знанням справи, планомірно й послідовно.
Що таке національна ідея і що являє собою юридична доктрина – про це багато сказано в інших публікаціях на даному сайті.
А проте, через зруйновану численними «реформами» систему освіти (див. «Лабіринти зруйнованої освіти») та, особливо, зруйновану ними вітчизняну гуманітарну науку державна бюрократія стала неспроможною без науки усвідомити ці речі, продовжуючи рух "білки у колесі" й продукуючи на ходу різноманітні «стратегії» розвитку тих або інших (на випадковий вибір) сфер життя України.
+ + +
3. Не інакше, відчуваючи недостатність власного освітнього рівня, чиновники освітньої галузі взялися за розвиток вищої освіти так, ніби до цього в Україні освіта закінчувалася на рівні загальної середньої. Два роки тому розпорядженням Уряду від 23.02.2022 р. №286-р схвалено Стратегію розвитку вищої освіти в Україні на 2022 – 2032 роки (далі – Стратегія).
Перш ніж звернутися до її змісту та з'ясувати, чого чекати нинішнім дошкільнятам через вісім років, а школярам середніх і старших класів уже через рік-два, поглянемо спочатку, що є приводом для появи цієї Стратегії.
Якщо позначити проблеми, які, за словами авторів Стратегії, обумовили її прийняття, ми б виділили серед них наступні:
- недостатня ефективність системи вищої освіти;
- недостатня довіра суспільства до закладів вищої освіти;
- низький рівень доступності вищої освіти;
- недостатня привабливість вітчизняної вищої освіти для молоді.
Усі ці проблеми зумовили два вирішальні фактори, а саме: 1) недостатнє фінансування освітньої галузі, 2) низький рівень «управлінської спроможності керівного складу та культури врядування у сфері вищої освіти, формалізм і негнучкість у підходах до організації освітньої, науково-технічної та інноваційної діяльності»;
Добре хоча б те, що автори Стратегії визнають ці два фактори. Але якщо чиновники Міносвіти не завжди можуть впливати на бюджетне фінансування галузі, то другий – це чисто їхня «заслуга». То чи мають вони моральне право пропонувати суспільству якусь Стратегію розвитку освіти, яку вони своїм керуванням фактично зруйнували?
Чи не слід було починати вирішення проблеми розвитку освіти не з урядової бюрократії?
+ + +
4. Відповідь на перше питання – освітянська бюрократія не має не тільки морального, а й не має юридичного права пропонувати вигадувані нею з подачі західних «спонсорів» проекти розвитку освітньої галузі України. Чому? – Тому що є Конституція України, яка вказала суб’єкта, котрий зобов’язаний визначати засади внутрішньої та зовнішньої політики держави. Це – Верховна Рада України (див.п.5 ст.85 Конституції). В тому числі визначати засади політики держави у сфері освіти. А пунктом 6 ст.85 на парламент покладено обов’язок затверджувати заагальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку.
Проте у Стратегії немає й натяку ні на засади політики, ні на відповідні загальнодержавні програми. А що є? – Читаємо:
«Основоположні принципи цієї Стратегії узгоджені з іншими програмними документами. Ця Стратегія спрямована на досягнення Цілей сталого розвитку України на період до 2030 року, затверджених Указом Президента України від 30 вересня 2019 р. № 722, зокрема Цілі сталого розвитку 4 щодо забезпечення всеохоплюючої і справедливої якісної освіти та заохочення можливості навчання впродовж усього життя для всіх. Ця Стратегія узгоджена із Стратегією людського розвитку, затвердженою Указом Президента України від 2 червня 2021 р. № 225, напрямом 20 “Якість життя” Національної економічної стратегії на період до 2030 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2021 р. № 179 (Офіційний вісник України, 2021 р., № 22, ст. 1015), Стратегією розвитку медичної освіти в Україні, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2019 р. № 95 (Офіційний вісник України, 2019 р., № 21, ст. 734), пріоритетними напрямами та завданнями (проектами) цифрової трансформації на період до 2023 року, схваленими розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 лютого 2021 р. № 365 “Деякі питання цифрової трансформації” (Офіційний вісник України, 2021 р., № 36, ст. 2153).
В основу цієї Стратегії покладені прагнення України стати рівноправним членом європейської спільноти, а визначені нею стратегічні та операційні цілі відповідають зобов’язанням України згідно з Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода про асоціацію), ратифікованою Законом України від 16 вересня 2014 р. № 1678-VII. Статтею 431 глави 23 Угоди про асоціацію закріплено курс на активізацію співпраці України та Європейського Союзу у сфері вищої освіти», зокрема щодо:
реформування та модернізації системи вищої освіти;
сприяння зближенню у сфері вищої освіти в рамках Болонського процесу;
покращення якості та підвищення важливості вищої освіти;
поглиблення співробітництва між закладами вищої освіти;
розширення можливостей закладів вищої освіти;
активізації мобільності студентів, наукових, науково-педагогічних та педагогічних працівників.
Ця Стратегія відповідає зобов’язанням України як члена Європейського простору вищої освіти, зокрема у Стратегії дотримано ключові принципи Болонського процесу, закріплені у Великій хартії університетів (м. Болонья, 1988 рік), яку станом на початок 2021 року підписали ректори 81 закладу вищої освіти, та Спільній декларації міністрів освіти Європи “Європейський простір у сфері вищої освіти” від 19 червня 1999 р. щодо сприяння мобільності громадян з метою подальшого навчання чи працевлаштування в єдиному Європейському просторі вищої освіти, підвищення сумісності та порівнянності систем вищої освіти країн-учасниць, підвищення конкурентоспроможності європейської вищої освіти. Ця Стратегія відповідає положенням щодо розбудови інклюзивного, інноваційного та взаємопов’язаного Європейського простору вищої освіти до 2030 року згідно з Римським міністерським комюніке від 19 листопада 2020 р. і передбачає подолання викликів, зокрема шляхом цифровізації (діджиталізації) вищої освіти, розвитку віртуальної мобільності, студентоцентрованого навчання та викладання.
Ця Стратегія узгоджена з Конвенцією про визнання кваліфікацій з вищої освіти в Європейському регіоні (м. Лісабон, 11 квітня 1997 р.), ратифікованою Законом України “Про ратифікацію Конвенції про визнання кваліфікацій з вищої освіти в Європейському регіоні”, яка має на меті сприяти визнанню кваліфікацій вищої освіти в Європейському просторі вищої освіти.
Ця Стратегія узгоджена з положеннями Глобальної конвенції про визнання кваліфікацій вищої освіти, прийнятої на 40-й сесії Генеральної конференції ЮНЕСКО (м. Париж, 12-27 листопада 2019 р.), підготовка до ратифікації якої здійснюється Кабінетом Міністрів України. Глобальна конвенція спрямована на регіональне та міжнародне співробітництво, підвищення рівня міжнародної академічної мобільності, що вимагає створення нормативної бази для успішної реалізації цих процесів.
Стратегічні та операційні цілі щодо проведення фундаментальних і прикладних наукових досліджень як основи якісної вищої освіти та популяризації науки, а також відповідні завдання спрямовані на забезпечення інтеграції України до Європейського дослідницького простору та узгоджуються з пріоритетами дорожньої карти інтеграції науково-інноваційної системи України до європейського дослідницького простору, затвердженої наказом МОН від 10 лютого 2021 р. № 167.»
Це ж треба так «вписатися» своєю «Стратегією» у безліч різних зібраних по всьому світу концепцій, програм, угод, схем, щоб вона усім їм відповідала! А головне, Стратегія відповідає «дорожній карті» МОН…
Та лише одному вона не відповідає – Конституції України, оскільки в ній немає згадки про Верховну Раду України з її засадами та загальнодержавними програмами… Разом з тим, є посилання на президентські укази...Та коли прочитати статтю 106 Конституції України, яка визначає повноваження глави держави, то серед них ми не знайдемо нічого про «Стратегію людського розвитку», про «Цілі сталого розвитку» тощо. І навіть програму діяльності Уряду схвалює Верховна Рада України, а не глава держави.
То звідки взялася ця Стратегія без парламентських рішень?
Напевно, мало в кого є сумніви, що нинішні депутати не схвалили б те, що їм підкинуть з офісу Президента. Проте хоча б якесь публічне обговорення засад політики у сфері освіти або загальнодержавної програми освіти на 5-10 років мало відбутися… До цього й зобов’язує Основний Закон України.
Та коли на Конституцію можновладці плюють, коли представницький орган народу підпорядкувала собі чиновницька «братва», то про нормальне управління державою можна забути. Тоді кожний «активіст» (читай: грантоїд) може через офіс глави держави або через уряд і навіть через профільне міністерство нав’язати суспільству будь-які «реформи», аби відпрацювати свої «гранти».
Отак і з’являються недолугі політичні, економічні, соціальні, судові та інші «реформи». Україну просто перетворили в полігон для експериментів під гаслом євроінтеграції. І довго приймають у євросім'ю, аби мати можливість продовжувати свої експерименти на нас...
+ + +
5. Якщо вже Україна проголосила себе суверенною державою, то отже усі реформи повинні диктуватися виключно її національними інтересами, а не порадами закордонних «партнерів» та сліпим поширенням їхніх фантазій.
Хто в нашій країні заперечуватиме проти підвищення якості вищої освіти? – Хіба що ворог народу. Та стосовно якості освіти у Стратегії читаэмо таке:
«Забезпечення якості вищої освіти є одним з фундаментальних принципів Європейського простору вищої освіти. Поняття “якість вищої освіти” охоплює відповідність вищої освіти визначеній місії (меті), набору стандартів чи критеріїв, позитивні зміни у підготовці студентів або особистісному зростанні, прозорість, підзвітність, досконалість.
У XXI столітті країни Болонського процесу в Європейському просторі вищої освіти практично повністю перейшли від моделі забезпечення якості шляхом визначення необхідних ресурсів до моделі забезпечення якості на основі результатів. При цьому основна увага приділялася визначенню чітко вимірюваних критеріїв та індикаторів якості, запровадженню структурованих систем забезпечення якості, зокрема таких елементів зовнішнього забезпечення якості, як стандарти якості і досконалості та оцінювання щодо відповідності ним на основі чітких критеріїв, вимоги до змісту освіти (стандарти вищої освіти), уніфікований додаток до диплома європейського зразка, європейська кредитно-трансферна система, цільові показники ефективності, вимірювані результати навчання, рейтинги, рамки кваліфікацій, фінансування залежно від результатів, що є ефективним в умовах поєднання зовнішнього та внутрішнього забезпечення якості.
Тому центральною ланкою системи вищої освіти залишаються заклади вищої освіти, які відповідають за побудову системи внутрішнього забезпечення якості.
Розвиток системи внутрішнього забезпечення якості освіти є недостатнім. За даними звіту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі - Національне агентство), більшість закладів вищої освіти вважає, що мають систему внутрішнього забезпечення якості освіти або окремі її елементи. Основними слабкими сторонами закладів вищої освіти, що впливають на якість вищої освіти на рівні закладу та її сприйняття, є недостатнє впровадження сучасних стандартизованих моделей управління закладом, низький рівень студентоцентричності, зокрема недостатній рівень реалізації можливостей для осіб з особливими потребами, недостатнє урахування інтересів та думок заінтересованих сторін під час визначення змісту та напрямів підготовки, слабкий зворотній зв’язок з результатами опитування учасників освітнього процесу та внутрішнього оцінювання навчальних планів та освітніх програм, неефективні інструменти оцінювання та стимулювання якісної викладацької діяльності, недостатнє використання зовнішніх об’єктивних та прозорих інструментів та залучення зовнішніх заінтересованих сторін для оцінювання якості результатів навчання, низька ефективність системи забезпечення академічної доброчесності, низька якість інфраструктури, зокрема лабораторій, гуртожитків та території кампусів, непідготовленість інфраструктури до навчання осіб з інвалідністю та осіб з особливими освітніми потребами (лише 7,7 відсотка закладів вищої освіти мають повністю готову інфраструктуру для навчання осіб з особливими потребами, а майже 15 відсотків закладів вищої освіти взагалі не розпочинало адаптації інфраструктури)».
Що ми з цього дізнаємося про якість освіти? – Що це «відповідність вищої освіти визначеній місії (меті)»? А хто і де сказав, яка саме мета мається на увазі? Якщо це мета зруйнувати систему освіти й знищити конкурента на світовому ринку, це одне, а якщо підготувати висококваліфіковані кадри для усіх сфер життя суспільства – зовсім інше.
Наступне. Що таке відповідність освіти «набору стандартів чи критеріїв»? Хто вигадав ці «стандарти» й «критерії» та наскільки вони є істинними з точки зору відповідності завданням системи освіти в суспільстві? Коли немає чіткої уяви про мету і завдання вищої освіти, то вигадувати стандарти та критерії можна які завгодно (що й робиться "реформаторами").
Стосовно «позитивних змін у підготовці студентів або особистісному зростанні» можна сказати те саме; а «прозорість, підзвітність, досконалість» – лише набір нічого не вартих «стандартів» та «критеріїв», які до якості освіти мають таке саме відношення, як і до багатьох інших сфер життя суспільства, тобто суто зовнішнє.
Фраза про те, що «країни Болонського процесу в Європейському просторі вищої освіти практично повністю перейшли від моделі забезпечення якості шляхом визначення необхідних ресурсів до моделі забезпечення якості на основі результатів» взагалі виглядає дивно, якщо не сказати безглуздо, на кшталт «на городі бузина, а в Києві дядько».
Де ресурсне забезпечення освіти, а де її результати… Виявляється, «болонці» раніше вважали якість освіти тим кращою, чим більші ресурси в неї вкладалися, а зараз вирішили оцінювати якість освіти за іншим критерієм – абстрактними «результатами» освіти? Але, до відома авторів Стратегії, будь-яка людська діяльність завжди має сенс та оцінюється з точки зору її результатів, а її ресурсне забезпечення – то справа обставин: сьогодні вони менші, завтра – більші. До чого тут перехід від однієї «моделі забезпечення якості» до іншої? Відповідь у них така: до того, що «основна увага приділялася визначенню чітко вимірюваних критеріїв та індикаторів якості»…
Щось нагадує подібна «новація»… За аналогією згадався конкурсний відбір кандидатів на державні посади (див. «Що не так з конкурсом?» та «Про хитромудрий добір суддів для Конституційного Суду»). Та сама «технологія» руйнації державного управління освітою за допомогою «болонського (троянського) коня»…
Нашим «стратегам» варто було починати з філософії освіти, а уже від неї визначати відповідну політику та в її контексті необхідні освітні реформи. Це нормальна логіка руху мислення від загального до конкретного, а не та «болонська» логіка, яка себе вочевидь дискредитувала у практиці тих країн, які впустили до себе «болонського (троянського) коня». Принаймні, якість освіти стала вимірюватися ступенем деградації суспільства…
Проте сформувати філософію вищої освіти (і взагалі освіти) бюрократія освітньої галузі в принципі нездатна, для цього потрібен зовнішній суб’єкт, участь науки. Але не тієї науки, яка опинилася під владою освітньої бюрократії, а науки, звільненої з «освітнього полону».
Досвід тридцяти років розвитку України переконує, що поєднання науки та освіти в одному міністерстві зробило науку «заручницею» освіти. Немає сумніву, що реформа вищої освіти має розпочинатися з адміністративної реформи в частині реорганізації міністерства освіти та науки (МОН).
Останнє варто перетворити на Міністерство освіти та культури (МОК), ліквідувавши Міністерство культури, яке значно більше тяжіє до освіти, ніж наукова галузь. А наукову структуру МОН виділити в самостійне Міністерство науки та іноваційного розвитку (МНІР), об'єднавши з Мінцифрою; тоді МНІР відповідатиме за розвиток науки і новітніх технологій в Україні у співпраці з НАН України.
Пам’ятається, раніше освіта й наука в системі державного управління цілком слушно були роз’єднані, бо це суттєво різні сфери. Наука повинна обслуговувати не освіту з її чиновним бюрократичним апаратом, а усе народне господарство, на рівних з освітою.
Без такої реорганізації «болонські моделі» разом з вітчизняною освітою знищать остаточно ще й нашу науку. Вчені це давно уже відчули на власній шкурі.