Втрачені можливості державності
Комп’ютерна пам’ять, на відміну від живої людської, має ту безумовну перевагу, що вона здатна зберігати думки, ідеї, рішення, про існування яких сьогодні навіть не підозрюєш. І раптом серед давніх публікацій трапляється щось таке, про що й думати забув, і виявляється на диво свіжим та актуальним. Недарма кажуть, що нове – це добре забуте старе…
Один із таких матеріалів, що випадково потрапив на очі, датований ще серединою лютого 2011 року; отже, з того часу минуло 14 років, і за цей час змінилося багато чого. Але не потреба у збереженні державності, яку чомусь наше суспільство не помічало тоді і яка стала до болю гострою сьогодні. Зважаючи на це, з'явилася думка опублікувати той давній матеріал, з надією на те, що суспільна свідомість врешті-решт прокинеться й стане більш уважною до зовсім не зайвої для будь-якого суспільства наукової праці.
____
ДЕРЖАВНИЙ СУВЕРЕНІТЕТ УКРАЇНИ
І НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО
Реалізація державного суверенітету на засадах, визначених Конституцією України, значною мірою залежить від розвитку цих засад у правовій системі України, насамперед, у національному законодавстві. Тут ми маємо певні кількісні позитиви. Передусім, варто констатувати значне розширення сфери законодавчого регулювання суспільних відносин, в тому числі тих, які виникають у процесі реалізації та забезпечення державного суверенітету України. Так, станом на 1990 р. чинних законів, прийнятих Верховною Радою України, налічувалося всього 39, в т.ч. 13 кодексів. У цей час національне законодавство відзначалося високим рівнем його систематизації. А лише в період діяльності Верховної Ради України І скликання (1990-1994 рр.) було прийнято 170 нових законів (з них 5 кодексів), законів про внесення змін до чинних законів – 228, з них 8 законів у новій редакції; за період ІІ скликання (1994-1998 рр.) прийнято ще 149 нових законів (з них 3 кодекси), законів про внесення змін до законів – 301, з них 15 законів у новій редакції.
Процес набуття Україною державної незалежності пов’язується в першу чергу з прийняттям 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. Впродовж першого року після її прийняття відбулися суттєві зміни у державному устрої Української РСР, що супроводжувалися істотними змінами конституційного ладу суверенної України та її правової сфери; це дає підстави розглядати вказаний період як перший етап у розвитку незалежної української держави. Другий етап становлення суверенної держави України пов’язаний з проголошенням її незалежності 24 серпня 1991р., проведенням всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. і обранням Президента України, із загостренням політичної боротьби різних політичних сил за владу в період 1992-1994 р.р., достроковими виборами народних депутатів України та глави держави, з укладенням Конституційного договору 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України і з прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. Нарешті, змістом третього етапу в розвитку сучасної української державності стає формування системи державної влади та національної правової системи на засадах нової Конституції України.
Становлення суверенної української держави об’єктивно зумовлювало відповідну трансформацію правової сфери і формування власної правової системи України, орієнтиром для якої від самого початку слугувала Декларація про державний суверенітет України. Разом з тим, формування національної правової системи на початковому етапі її становлення йшло на внутрішньо суперечливій політико-правовій основі, через декларативний характер цього акта, а з іншого боку, через фактичну втрату чинною Конституцією значення політико-правового орієнтиру в розвитку правової сфери. Внаслідок цього, на першому етапі становлення національна правова система являла собою суміш різнородних елементів єдиної союзної та республіканської, що народжувалася, систем законодавства. Найважливіші сфери правового регулювання виявилися позбавленими конституційної основи. Відтак, на цьому етапі ще не склалася якісно нова, самостійна національна правова система.
Саме в цей час було ухвалено ключові закони, пов’язані із забезпеченням державного суверенітету України: Закони вiд 04.11.1991 р. “Про державний кордон України” і “Про Національну гвардію України”, Закони від 06.12.1991 р. “Про Збройні Сили України” та “Про оборону України”, Закон України від 10.12.1991 р. “Про дію міжнародних договорів на території України”, Закон України вiд 25.03.1992 р. “Про Службу безпеки України”. Ними була закладена законодавча база забезпечення реального державного суверенітету України.
Лише на середину 1992 р. правова сфера в Україні загалом виступає як самостійна правова система, дальший розвиток якої відбувався уже на її власній основі. А проте, утвердження національної правової системи в умовах загострення політичної боротьби йде непослідовно, хаотично, внаслідок чого правова система, яка сформувалася в Україні впродовж вказаного періоду, не забезпечувала належного захисту прав і свобод людини, створювала умови для політичного протистояння різних структур влади; вона не тільки не була належною політико-правовою передумовою для реформування економіки, а й не забезпечувала фінансової стабільності та соціального захисту населення.
У цей період 1992-1995 рр. ухвалюється низка інших законів, якими здійснюється правове регулювання відносин, пов’язаних з утвердженням та забезпеченням державного суверенітету України. Це, зокрема, закони: “Про внесення змін і доповнень до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів Української РСР, Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення та Митного кодексу України”; “Про національні меншини в Україні”; “Про інформацію”; “Про статус народного депутата України; “Про Представництво Президента України в Республіці Крим”; Повітряний кодекс України; “Про науково-технічну інформацію”; “Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року”; “Про скасування Конституції і деяких законів Автономної Республіки Крим” та інші.
Третій етап у становленні національної правової системи починається з прийняттям нової Конституції України, разом з чим набув певного юридичного визначення конституційний лад України, конституційні засади творення її правової системи. У цей період законодавство України поповнюють майже 50 законів, що безпосередньо стосуються законодавчого забезпечення державного суверенітету України. Серед них закони України: “Про космічну діяльність”, “Про видавничу справу”, “Про Національну програму інформатизації”, “Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист”, “Про вибори Президента України”, “Про війська Цивільної оборони України”, “Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України” “Про державні нагороди України”, “Про правовий режим воєнного стану”, “Про політичні партії в Україні”, Кримінальний кодекс України, “Про дипломатичну службу”, “Про контррозвідувальну діяльність”, Митний кодекс України, “Про основи національної безпеки України”, “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави”, “Про транскордонне співробітництво”, Бюджетний кодекс України, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” та інші важливі закони.
Таким чином було сформовано правові основи для утвердження і забезпечення державного суверенітету України по різних напрямах.
На даний час тільки з питань національної безпеки і оборони є чинними 37 Законів України: «Про прикордонний контроль»; «Про організацію оборонного планування»; «Про чисельність Збройних Сил України на 2008 рік»; «Про правові засади цивільного захисту»; «Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільняються із служби у зв'язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їхніх сімей»; «Про використання земель оборони»; «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»; «Про Державну прикордонну службу України»; «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання»; «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України»; «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»; «Про правовий режим воєнного стану»; «Про порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав»; «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України»; «Про розформування Національної гвардії України»; «Про правовий режим майна у Збройних Силах України»; «Про господарську діяльність у Збройних Силах України»; «Про участь України в міжнародних миротворчих операціях»; «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України»; «Про війська Цивільної оборони України»; «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України»; «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України»; «Про Стройовий статут Збройних Сил України»; «Про державне оборонне замовлення»; «Про загальну структуру і чисельність військ Цивільної оборони»; «Про функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період»; «Про статус ветеранів військової служби,ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист»; «Про Раду національної безпеки і оборони України»; «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію»; «Про Цивільну оборону України»; «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»; «Про військовий обов'язок і військову службу»; «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»; «Про альтернативну (невійськову) службу»; «Про оборону України»; «Про Збройні Сили України»; «Про державний кордон України».
Якщо розглядати 14-річний період з дня набуття чинності Конституцією України 1996 р., за цей час на базі нового Основного Закону Верховною Радою України було прийнято 2184 закони, з них 593 первинних закони та 1591 закон про внесення змін до чинних законів. Як показує аналіз законодавства в його предметному аспекті, майже до 20% законів, тобто кожний п’ятий закон, стосуються питань державного будівництва, оборони і безпеки. Кожний з них так чи інакше працює на забезпечення державного суверенітету України, життєдіяльності її як суверенної незалежної держави.
Характеризуючи загальні тенденції, що виявилися у розвитку вітчизняної правової системи та її окремих складових, головною з цих тенденцій, на наш погляд, слід визнати поглиблення основного протиріччя між двома сторонами (сферами) правової системи – правотворенням і правореалізацією. Суть його в тому, що сфера правотворення і сфера правореалізації є протилежностями в рамках єдиної правової системи, які взаємообумовлюють і взаємопроникають одне одного. Навколо цього основоположного протиріччя відбувається рух і розвиток усієї правової системи України.
Швидке неконтрольоване розширення нормативної бази правового регулювання, насамперед, кількості законодавчих актів, істотно ускладнює реалізацію принципу законності в діяльності органів і посадових осіб публічної влади, порушує процес реалізації права, спричиняючи масові правопорушення. Останнє ж сприймається як неефективність чинного закону, що провокує нові й нові зміни у законодавстві, утворюючи своєрідне “зачароване коло”. Зрештою, постає питання про необхідну й достатнью кількість законодавчих актів для національної правової системи, а разом з ним – питання про якість цих актів. Продовження хаотичного процесу “виробництва” національного законодавства, подальше нагромадження неякісних законодавчих актів усе більш відчутно гальмує розвиток правової системи і правове забезпечення потрібних країні реформ, зрештою, ставить під сумнів функціонування права в Україні.
Відтак, суспільство й держава стикаються з потребою удосконалення законодавства на його різних рівнях – загальносистемному, міжгалузевому, галузевому, на рівні правових інститутів, окремих норм і нормативних актів.
+ + +
Водночас, фактична організація і функціонування державної влади істотно впливають на процес розвитку правової системи України, модифікуючи разом з тим її законодавчий процес.
Витоки національного законодавчого процесу слід шукати в надрах єдиного законодавчого процесу Союзу РСР, коли законодавча діяльність союзної республіки мала значною мірою формальний характер, не була по суті законодавчим процесом. З проголошенням державної незалежності України виникає необхідність пристосувати радянську законотворчість до процесу утвердження самостійної держави, підпорядкувати її формуванню національної правової системи. При цьому становлення національного законодавчого процесу виявилося позбавленим цілеспрямованості, йшло хаотично, спонтанно, що зумовлювалося аналогічним характером політичного розвитку українського суспільства в умовах боротьби за владу.
Разом з тим, складається загальна тенденція розвитку національного законодавчого процесу в напрямку поступового повернення до парламентської демократії, зростання у кінцевому підсумку ролі парламенту як єдиного органу законодавчої влади в державі. А проте виявлення цієї загальної тенденції, як і виявлення сутності законодавчого процесу в конкретних суспільно-політичних умовах України є вкрай суперечливим, виступає у найрізноманітніших, часом унікальних формах, надаючи вітчизняному законодавчому процесу в цілому та окремим його видам специфічних визначень.
Так, конституційний процес в Україні являє собою характерну складову сучасного світового конституційного процесу, головна тенденція якого полягає в універсалізації демократичних принципів та інститутів, що становлять основу більшості сучасних конституцій. Реальний розвиток подій навколо прийняття нової Конституції зумовив, зрештою, значною мірою компромісний характер її остаточної редакції, що супроводжувався низкою внутрішніх суперечностей Конституції України. Ці суперечності надалі виявили себе у здійсненні новітнього конституційного процесу, пов’язаного з внесенням змін до нової Конституції. Зіткнувшись з недостатньою правовою визначеністю вказаного процесу, парламент виявився позбавленим належних політико-правових передумов його здійснення. Як наслідок, ухвалення у неконституційний спосіб змін до Конституції України законом № 2222 від 8 грудня 2004 року.
Конституційне визначення парламентського (звичайного) законодавчого процесу в усіх його складових також є непослідовним і недостатнім, що відбивається так чи інакше на законодавчому регулюванні та регламентарному визначенні даного процесу, а також практиці його здійснення.
Це зумовлює потребу удосконалення парламентського Регламенту й загалом виявляє проблему концептуального підходу до правового регулювання законодавчого процесу, насамперед, потребу в спеціальному регулюванні законодавчої діяльності та встановленні вимог до закону як акта вищої юридичної сили. Вирішенню вказаної проблеми повинно сприяти прийняття спеціального закону про закони і законодавчу діяльність, який уже давно пропонується вітчизняною юридичною наукою.
Разом з тим, регулювання законодавчих відносин в Україні передбачає існування не лише названого закону, але й багатьох інших законодавчих актів, вироблення раціональної структури правового регулювання парламентського процесу законотворення.
Протидія стихійним факторам, які спричиняють непродуктивні витрати людських сил і ресурсів у процесі вироблення законів держави, гальмують розвиток і вдосконалення законодавчого процесу, вимагає свідомого управління цим процесом, а останнє передбачає застосування системного підходу.
Одним з актуальних і перспективних напрямів при цьому стає програмно-цільовий підхід, найбільш повно втілюючи об’єктивні вимоги комплексності та системності управління.
Зважаючи на характер і тенденції розвитку конкретно-історичних умов, що склалися в Україні, правова політика має бути зорієнтована на здійснення широкомасштабної правової реформи, котра повинна стати визначальним фактором удосконалення усього вітчизняного правового механізму, в тому числі законодавчого процесу. Правова реформа виступає в даних умовах як необхідний політико-юридичний спосіб визначення та реалізації стратегії і тактики здійснення державою правової політики. Тому виникає необхідність наукової розробки проблем здійснення правової реформи в Україні.
Розглядаючи проблему здійснення широкомасштабної правової реформи, тобто реорганізації інститутів держави шляхом зміни правової форми її діяльності, слід виходити з того, що вона вимагає наявності заінтересованості верховної державної влади в новому режимі законності, та чи інша необхідність якого виникає в залежності від конкретно-історичних умов існування держави. По суті, в Україні існує об’єктивна необхідність правової реформи, однак її реалізація не набула досі значення дійсної правової реформи через відсутність справжньої заінтересованості в ній владних структур. Відтак, в існуючих суспільно-політичних умовах необхідним способом здійснення правової реформи залишається компроміс різних політичних сил навколо деякого інтегрального варіанту державно-правових перетворень.
Як основні види (напрями) правової реформи нами розглядаються парламентська, адміністративна, судово-правова та муніципальна реформи, загальний зміст яких має визначатися єдиною Концепцією державно-правової реформи в Україні. При цьому, необхідність реалізації широкомасштабної правової реформи вимагає узгодженості у проведенні вказаних видів реформ, що забезпечується, насамперед, у законодавчій сфері; відтак, пріоритетного значення набуває здійснення парламентської реформи, з якою пов’язується законодавча функція держави.
У ході здійснення парламентської реформи потребує оптимального визначення найперше організація парламенту, як єдиного законодавчого органу держави. Центральний напрям парламентської реформи – розширення та упорядкування конституційних основ здійснення законодавчої функції Верховної Ради України, демократизація законодавчого процесу, підвищення якості й ефективності законодавчої діяльності, побудова раціональної правової системи. Ключовим завданням правової реформи у зв’язку з цим стає удосконалення управління законодавчим процесом в усіх його складових, а саме: суб’єкта, об’єкта, цільового спрямування, засобів і технологій законодавчої діяльності, продукту законотворення. Особливої ваги в сучасних умовах набуває наукове забезпечення законодавчого процесу.
Разом з тим, сам по собі законодавчий процес є лише абстрактною формою, якщо не визначені його зміст, суспільна орієнтація, якими зумовлений характер законодавчого процесу, його кількісні та якісні характеристики. Визначальним фактором при цьому виявляється реальна правова політика, яку проводить держава. Зважаючи на це, стратегічний розвиток нашого суспільства вимагає на даному етапі у сфері державного будівництва всебічного розвитку парламентаризму, реального здійснення правової реформи взагалі і, особливо, парламентської реформи, ключовою проблемою якої є, на нашу думку, удосконалення процесу законотворення.
+ + +
Дані загальні висновки стосуються й вирішення проблем правового забезпечення державного суверенітету України.
Якщо зробити деякі узагальнення практики законодавчої діяльності у сфері національної безпеки і оборони за період роботи Верховної Ради України останнього, VІ скликання, то виявиться наступне.
Всього зареєстровано за всі сесії VI скликання 164 законопроекти. Однак тільки 29 з них стали законами і були підписані Президентом України. З них: первинних законів – 2: Закон України «Про Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України» та Закон України «Про прикордонний контроль». Інші закони: 1 – «Про чисельність Збройних Сил України на 2008 рік»; 3 – «Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2008 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях»; «Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на території України у 2010 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях»; «Про схвалення рішення Президента України щодо участі миротворчого контингенту України в наданні оперативної підтримки Місії ООН у Кот-д'Івуарі». Левова частка – 23 закони стосуються внесення змін до інших законів України. Один закон про внесення змін до деяких законів України щодо виконання військового обов'язку ще не підписаний Президентом.
Таким чином, лише близько 18 % законопроектів прийнято як закони. Знаходиться на розгляді в Комітеті з питань національної безпеки і оборони 27 законопроектів. Відхилені, відкликані чи не включені до порядку денного – 89 законопроектів, тобто понад 54 % усієї кількості внесених законопроектів. Ці цифри підтверджують наш висновок про низьку якість законодавчого процесу. Якщо проаналізувати, які законопроекти не включено до порядку денного, або відкликано чи відхилено, то виявляється наступне.
Не включено до порядку денного проекти законів:
1. Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" (щодо удосконалення процедури призначення керівних кадрів) (16.12.2008);
2. Про завершення переходу Збройних Сил України та інших військових формувань на комплектування особового складу військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом (03.02.2009);
3. Про внесення змін до Закону України "Про основи національної безпеки України" (16.12.2008);
4. Про внесення змін до Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" (щодо надання державної охорони) (16.12.2008);
5. Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" щодо приведення Закону у відповідність до рекомендації ПАРЄ №1402 (1999) та 1713 (2005) (03.02.2009);
6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи забезпечення безпеки державного кордону (07.09.2010);
7. Про внесення змін до Закону України "Про контррозвідувальну діяльність" щодо належного забезпечення дотримання прав і свобод людини (02.02.2010);
8. Про внесення змін до Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" (щодо діяльності управління державної охорони України) (07.09.2010);
9. Про деякі невідкладні заходи, спрямовані на реформування Служби безпеки України (02.02.2010);
10. Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування повноважень Служби безпеки України у відповідності до Конституції України (02.02.2010);
11. Про внесення змін до Закону України "Про контррозвідувальну діяльність" (щодо здійснення контррозвідувальної діяльності виключно Службою безпеки України) (07.09.2010);
12. Про внесення змін до Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" (щодо оптимізації об'єктів державної охорони та видатків на її здійснення) (07.09.2010);
13. Про чисельність Збройних Сил України на 2009 рік (02.02.2010);
14. Про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2009 році для участі у багатонаціональних військових навчаннях (12.06.2009);
15. Про внесення змін до Закону України "Про основи національної безпеки України" (щодо пріоритетів національних інтересів) (02.02.2010);
16. Про внесення змін до Закону України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" (щодо удосконалення порядку державної охорони іноземних делегацій) (02.02.2010);
17. Про схвалення рішення Президента України про направлення миротворчого контингенту для участі України в наданні оперативної підтримки Місії ООН у Кот-д'Івуарі (21.01.2010);
18. Про внесення змін до Закону України "Про військовий обов'язок і військову службу" (щодо переходу на військову службу за контрактом) (14.04.2010);
19. Про виведення Чорноморського флоту Російської Федерації в зв'язку із закінченням його терміну перебування на території України (07.09.2010).
Не включено до порядку денного проекти постанов:
1. Проект Постанови про проведення парламентських слухань з порядком денним: "Про стан переходу Збройних Сил України на контрактну основу" (22 квітня 2008 року) (03.02.2009);
2. Проект Постанови про проведення парламентських слухань з порядком денним: "Про стан і перспективи розвитку оборонно-промислового комплексу та переоснащення вітчизняних Збройних Сил озброєнням, військовою технікою сучасних поколінь" (27 травня 2008 року) (03.02.2009);
3. Проект Постанови про проведення закритого засідання Верховної Ради України з питань обговорення військово-політичної ситуації в Чорноморському регіоні та стану матеріально-технічного забезпечення та боєготовності Збройних Сил України (03.02.2009);
4. Проект Постанови про проведення закритого пленарного засідання Верховної Ради України з порядком денним: "Про стан оборонноздатності України" (17 вересня 2008 року) (03.02.2009);
5. Проект Постанови про проведення парламентських слухань на тему: "Чорноморський Флот Російської Федерації на території України: шляхи відвернення загроз національній безпеці" (07.09.2010).
Відкликано законопроекти або відхилено парламентом:
Про внесення змін до Закону України "Про Збройні Сили України" (щодо забезпечення належного рівня фінансування) Не прийнято (12.01.2011);
Про внесення змін до Закону України "Про Державну спеціальну службу транспорту" (щодо охорони та оборони об'єктів національної транспортної системи в особливий період) Відкликано (11.03.2010);
Проект Постанови про проведення парламентських слухань на тему: "Військово-Морські Сили України: стан, проблеми, перспективи розвитку" (у лютому 2011 року) Не підтримано (21.10.2010);
Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" (щодо вдосконалення демократичного цивільного контролю над Службою безпеки України) Відкликано (14.12.2010);
Про чисельність Збройних Сил України на 2009-2011 роки. Відкликано (20.05.2009);
Про Службу безпеки України Відкликано (02.11.2010);
Про внесення змін до Закону України "Про правовий режим майна у Збройних Силах України" (щодо системи утилізації озброєння). Відкликано (11.03.2010);
Про Національну гвардію України. Не прийнято (08.04.2008);
Пропозиції Президента до Закону "Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" щодо призначення та звільнення керівництва Служби безпеки України та вдосконалення окремих положень". Закон відхилено (02.10.2008);
Проект Постанови про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань розслідування фактів міжнародної передачі Грузії зброї, товарів військового призначення і подвійного використання та участі громадян України у збройному конфлікті у Південній Осетії та Абхазії. Не прийнято (02.09.2008);
Про внесення змін до Закону України "Про Службу безпеки України" (щодо чіткішого визначення системи підпорядкованості та контролю за діяльністю). Не прийнято (05.03.2009).
Наведені дані свідчать про те, що значна кількість важливих питань законодавчого регулювання у сфері національної безпеки та оборони навіть не були включені до порядку денного сесії, хоча вони повинні бути розглянуті по суті і щодо них мало бути прийняте відповідне рішення. Невключення питання до порядку денного сесії є порушенням права суб’єкта законодавчої ініціативи, передбаченого Конституцією України.
Причини цього, насамперед, політичні: відсутність парламентської більшості, протистояння різних політичних сил у Верховній Раді України та між різними гілками влади. Разом з тим, цьому сприяють такі юридичні фактори як недостатність правового регулювання законодавчого процесу, особливо його регламентного регулювання, а також недотримання вимог Конституції України суб’єктами законотворення.
Враховуючи викладене, необхідно визнати, що найбільш актуальними проблемами розвитку національної правової системи на сучасному етапі є: 1) упорядкування чинного законодавства; 2) удосконалення законодавчого процесу, в т.ч. процедур змінення Конституції України.
Для успішного правозастосування як у діяльності виконавчої влади, так і в правоохоронній сфері держави необхідними умовами є підтримання системи національного законодавства в актуальному стані, його достатність і адекватне сприйняття закону виконавцями. А проте, низька ефективність і якість законодавчої діяльності, помножена на відсутність аналітичної роботи парламенту щодо визначення ефективності дії прийнятих законів, створюють вкрай несприятливу ситуацію в юридичній сфері України, істотно гальмують процеси політичних, економічних, соціальних та інших реформ.
+ + +
Зважаючи на об’єктивну потребу в уніфікації правового регулювання, а, з іншого боку, враховуючи неупорядкований, значною мірою стихійний перебіг вітчизняного законодавчого процесу, перед законодавцем неминуче постає проблема упорядкування існуючих актів законодавства, приведення їх до раціональної системи. Без оперативного та якісного вирішення вказаної проблеми подальше хаотичне накопичення цих актів створює загрозу повної втрати керованості законодавчим процесом, руйнування сфери законодавства і може призвести до критичного зниження рівня законності та правопорядку.
Відтак, упорядкування законодавства набуває значення стратегічного напряму законодавчої діяльності, що визначається як один із пріоритетів правової політики держави. У зв’язку з цим, теоретичне осмислення даної проблеми та обгрунтування методологічних засад її вирішення стає одним із пріоритетних завдань юридичної науки.
Для практичного вирішення проблеми упорядкування законодавства необхідно: а) провести повну ревізію існуючого законодавства, визначити масив чинних актів, а також масив нечинних актів та нечинних або таких, що припинили дію, актів і частин актів; б) підготувати та ухвалити законодавчі акти, якими вилучити із сфери існуючого законодавства нечинні акти та їх частини; в) внести відповідні уточнення в базу даних чинного законодавства України; г) за результатами ревізії законодавства здійснити аналіз чинних законодавчих актів і підготувати програму законодавчих робіт стосовно упорядкування законів України; д) ухвалити вказану програму парламентом і доручити парламентським комітетам внести відповідні законопроекти на розгляд Верховної Ради України.
Основними виконавцями даної роботи мають бути визначені Головне юридичне управління Верховної Ради України та Міністерство юстиції. Науково-методичний супровід може здійснювати Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Усталений законодавчий процес є визначальним чинником розвитку законодавства, оскільки саме в ньому здійснюється практичне вироблення законодавчої бази, відбувається реальний розвиток законодавства, який безпосередньо залежить від характеру даного процесу, є його об’єктивним результатом. Зважаючи на це, законодавча політика повинна виходити з пріоритетного правового закріплення раціональних законодавчих процедур, упорядкування всіх компонентів законодавчого процесу, найперше, процедур змінення Конституції України, на основі яких здійснюється розвиток усіх галузей законодавства. Вдосконалення конституційних і регламентних процедур внесення змін до Конституції повинно бути передбачено в числі першочергових завдань законодавчої діяльності парламенту.
Конституція України, як нормативна основа розвитку національного законодавства, визначає його у двох аспектах: цільовому та організаційно-функціональному. У першому аспекті цей розвиток підпорядковується єдиній цілі утвердження і забезпечення конституційних прав і свобод людини, у другому – вимогам до організації й функціонування України як держави суверенної і незалежної, демократичної, соціальної та правової, без чого реалізація вказаної цілі, усього комплексу задекларованих конституційних прав і свобод людини стає неможливою.
При цьому слід зазначити, що поняття соціальної та правової держави в юридичній науці ще не набули єдиного однозначного розуміння. Якщо коротко сформулювати сутність визначення держави як демократичної, соціальної, правової, то це визначення означає таку державу, організація і діяльність якої підпорядковуються принципам народовладдя, соціальної справедливості та законності. Інакше кажучи, демократична держава – це держава народовладдя, соціальна держава – це держава соціальної справедливості, а правова держава – це держава законності.
Саме на цих конституційних основах має будуватися держава в Україні, здійснюватися діяльність державного апарату, формуватися її правова система. Вказані принципові орієнтири є визначальними конституційними засадами організації та функціонування державної влади в Україні, головними критеріями відповідності національного законодавства Конституції України.
Разом з тим, низька якість конституційних положень гальмує законодавче регулювання відповідних суспільних відносин, істотно стримуючи необхідні реформи системи державної влади або, навпаки, провокуючи недостатньо продумані поспішні перетворення державних інститутів. Вирішальним при цьому залишається, звичайно, суб’єктивний фактор, якість самої законодавчої влади, якість державного апарату, взагалі якість політичної влади в суспільстві, від якої залежить також і змістовне наповнення Конституції. Однак не менш очевидним є й те, що функціонування законодавчої влади не можна уявити поза належною правовою політикою держави, без формування такої важливої її складової, якою є законодавча політика.
У зв’язку з цим закономірним є загострення уваги на темі правової політики, що пояснюється потребою в системному забезпеченні узгодженої діяльності правотворчих і правозастосовчих органів, у вироблені доктрини юридичного розвитку, підготовці кадрів юристів вищої кваліфікації та упереджуючого розвитку наукою теоретичних, методологічних, прогностичних аспектів застосування законодавства. На сьогодні у теоретичному плані проблемними залишаються саме поняття правової політики, її зміст, місце у системі інших видів політики тощо. Непродумана і слабка правова політика, що здійснюється у відриві від реалій життя і поєднана з недосконалістю та прогалинами юридичної бази, з нечіткими пріоритетами тощо, веде до збоїв у здійсненні політики соціальної, економічної, культурної тощо. Теоретичні недоліки у дослідженні правової політики доповнюються практичними. В Україні на сьогодні не сформовано цілісної правової політики. Відповідні заходи вживаються, але робиться це спорадично, без науково обґрунтованої і ув’язаної у всіх частинах системи. Тут ми діємо методом спроб і помилок, під впливом емоцій, суб’єктивізму, непрофесіоналізму, різновекторного кланового тиску на законодавця тощо, не прогнозуючи наслідки зазначеної діяльності.
У правової політики є певний чіткий предмет, який виокремлює її серед інших видів державної політики і зводиться до владного визначення та підтримання правової форми державного управління суспільством, тобто його організації, а також способів здійснення законодавчої, адміністративної і правоохоронної функцій держави. Загальні види правової політики можна класифікувати за критерієм функціонального поділу на політику законодавчу, адміністративну та правоохоронну, з наступною диференціацією на підвиди (наприклад, кримінальну, карно-виправну, судову, наглядову тощо).
Законодавча політика є одним із видів правової політики, у виробленні якої беруть участь значна кількість державних органів та інших суб’єктів (політичні партії, громадські організації та рухи, інші інститути громадянського суспільства, наукові установи тощо). Зважаючи на це, доцільним є попереднє формулювання Загальної концепції правової політики України за участю всіх названих суб’єктів і схвалення її Верховною Радою України.
Необхідність такої концепції зростає в умовах існування суперечливих відносин всередині самої державної влади. Концепція має стати вихідною теоретичною передумовою узгодження позицій владних структур, які повинні обирати й реалізовувати правову політику. Водночас Концепція є формою втілення демократичних засад у державне управління законодавчим процесом, кроком у напрямку створення демократичної правової держави. Окремий розділ цієї Концепції слід було б присвятити законодавчій політиці, визначенню її основних напрямів. Законодавча політика в Україні повинна будуватися на грунтовних теоретичних підвалинах правової політики в цілому. Це означає, що теорія має відповісти на питання про стратегічний курс розвитку національної правової системи.
+ + +
На нашу думку, розвиток правової системи України, яка загалом тяжіє до романо-германської правової сім’ї, повинен бути стратегічно зорієнтований на поступове впровадження в неї тих позитивних елементів, що властиві правовим системам англосаксонської правової сім’ї (т. зв. “загального права”). Зокрема, йдеться про надання вітчизняній правовій системі більш “суддівського характеру”, розширення правотворчої компетенції судів при вирішенні ними індивідуальних справ, запровадження прецедентного права в доповнення до “статутної” правотворчості законодавця. Таким чином частково зніметься перевантаження законодавчого органу правотворчою діяльністю і вивільняться можливості для посилення контрольної функції парламенту, яка останнім часом практично не здійснюється, або слугує виключно для забезпечення ситуативних політичних і вузькопартійних інтересів.
Такий поворот до “загального права” – справа, звичайно, не сьогодення, адже наша судова система просто не придатна для вирішення цих завдань. Для запровадження даної новації потрібно здійснити повноцінну судову реформу, в ході якої вирішити цілий комплекс проблем організаційного, процесуального та кадрового характеру, що дасть змогу, з одного боку, розвантажити саму судову владу, а з іншого – зробити її дієздатною і справді незалежною.
Іншим напрямком впровадження “загального права” в національну правову систему має стати надання більшої значущості процесуальному праву, посилення прагматичного, практичного моменту порівняно з її декларативними моментами. Звичайно, при цьому не повинно принижуватися значення таких параметрів вітчизняної правової системи як домінування матеріального права над процесуальним, глибока систематизація та кодифікація законодавства, збалансоване співвідношення приватно-правового та публічно-правового регулювання. А головним критерієм тут повинна бути ефективна дія принципу законності, яка забезпечує високий рівень прав і свобод людини і громадянина та їх реальні гарантії.
Враховуючи характер і тенденції розвитку сучасної України, правова політика повинна бути зорієнтована на здійснення широкомасштабної правової реформи, яка становить серцевину цієї політики, є визначальним фактором удосконалення “механізму” правового регулювання в цілому та, зокрема, удосконалення національного законодавчого процесу. Правова реформа є необхідним політико-юридичним способом визначення й реалізації стратегії і тактики здійснення правової політики. Ключовою проблемою державного будівництва в Україні на даному етапі є проблема реформування публічної влади, здійснення широкомасштабної правової реформи.
Вирішення цієї проблеми передбачає а) визначення мети, завдань і загальної концепції правової реформи; б) створення необхідних передумов для формулювання мети і завдань правової реформи, вироблення її загальної концепції та визначення стратегії і тактики здійснення правової реформи.
Першою такою необхідною передумовою є дієспроможний, дієздатний суб’єкт реформи – політично організована і відповідальна верховна державна влада, якої зараз в Україні фактично немає. Виходячи з цього, найактуальнішим питанням державного будівництва в даних умовах стає формування політично організованої відповідальної верховної державної влади. Зважаючи на те, що реформування існуючої системи влади за відсутності належного суб’єкта реформи не має перспективи, а конституювати нову повноцінну організацію влади в умовах затяжної політичної кризи зараз неможливо, необхідно хоча б якоюсь мірою покращити склад існуючої влади шляхом чергових виборів Президента України та одночасних позачергових виборів до Верховної Ради України.
При цьому необхідно внести деякі зміни у виборче законодавство в напрямку його дальшої демократизації, без чого якісно оновити склад верховної влади навряд чи можливо. Це – єдине питання політичного компромісу для нинішніх політичних сил і чинної верховної державної влади. Наступним етапом мало б стати формулювання оновленою владою мети і завдань правової реформи, вироблення її загальної концепції та визначення стратегії і тактики здійснення реформи.
Лише на цьому етапі логічно починати процес розробки змін до чинної Конституції України, підготовку її нової редакції з урахуванням завдань і концепції правової реформи.
У цьому зв’язку надзвичайно важливим є чітке визначення народного волевиявлення стосовно внесення змін до Конституції, насамперед, уточнення співвідношення між визначенням і зміною конституційного ладу, які належать до виключного права народу, закріпленого у частині третій ст.5 Конституції України. На нашу думку, використання двох названих термінів означає, що у цій статті йдеться про такі зміни конституційного ладу, які не є визначальними для чинної Конституції і не передбачають необхідності прийняття нової Конституції. Разом з тим, будь-які зміни засад конституційного ладу (розділів І, ІІІ і XІІІ Конституції) неможливі без рішення народу.
Однак у разі внесення визначальних змін народ повинен приймати нову Конституцію шляхом референдуму або через своїх представників (Установчі збори, Конституційну асамблею тощо); проте в останньому випадку необхідно внести в порядку ст.156 Конституції України зміни до її розділу XІІІ, якими передбачити можливість прийняття нової Конституції спеціальним недержавним представницьким органом народу (Установчими зборами тощо), затвердивши цей конституційний закон всеукраїнським референдумом. У такий спосіб буде реалізоване народом його виключне право на визначення конституційного ладу, в тому числі щодо встановлення способу цього визначення.
Що ж до змін конституційного ладу, які не є визначальними, народ на всеукраїнському референдумі лише затверджує конституційний закон, що його приймає Верховна Рада України в порядку, визначеному розділом XІІІ Конституції України. Це означає, що виключне право народу змінювати конституційний лад фактично реалізується двома суб’єктами: Верховною Радою України, як державним представницьким органом народу, і самим народом. Виявляється, отже, що дане право не є виключним правом народу, якщо без прийняття відповідного конституційного закону парламентом відсутній сам предмет для всеукраїнського референдуму, а народ не може ініціювати або ухвалити будь-які зміни конституційного ладу в рамках чинної Конституції.
Ця внутрішня суперечність Конституції між її ст.5 та розділом XІІІ не може бути знята інакше як шляхом зміни даного розділу і узгодження процедури внесення змін до Конституції з положеннями статті 5 Конституції України. У зв’язку з цим слід розглянути проблему уточнення конституційної процедури внесення змін до Конституції, закріпленої розділом XІІІ чинної Конституції України.
Не викликає сумніву, що правові проблеми змінення Конституції України потребують їх невідкладного вирішення, зокрема, упереджуючого внесення системних змін у Конституцію щодо вдосконалення конституційного процесу. Без цього ухвалити якісну Конституцію України у її новій редакції буде проблематичним.
+ + +
Стосовно розвитку правової системи України в сучасних умовах, тут найбільш актуальними проблемами є: 1) упорядкування чинного законодавства і 2) удосконалення законодавчого процесу (включаючи процедури змінення Конституції України).
Упорядкування чинного законодавства – це проблема в основному технічна, а не політична, проблема юридико-технічного вдосконалення законодавства. Вона може вирішуватися за будь-яких політичних умов, навіть в умовах політичної кризи. Тому немає жодних причин відкладати вирішення цієї проблеми, ускладнюючи проведення правової реформи. Упорядковане чинне законодавство – це одна з передумов реформування владних інститутів, яка сприяє реформам. І навпаки, хаотичне законодавче поле лише ускладнить або й взагалі унеможливить будь-які реформи.
При цьому пріоритетною галуззю вітчизняного законодавства, з якої має розпочатися ця робота, є конституційне законодавство України, а пріоритетним напрямом удосконалення даної галузі законодавства має стати системне формування парламентського права України, здійснення парламентської реформи, удосконалення законодавчого процесу, особливо конституційного процесу, що залишається недосконалим з юридико-технічної точки зору. Над цим питанням треба працювати уже сьогодні, інакше будь-які конституційні реформи залишаться на папері.
Інститут держави і права має концептуальні теоретичні напрацювання з цих проблем і вже сьогодні готовий взяти на себе науково-методичне керівництво цією важливою роботою, включаючи розробку загальної концепції та державної програми упорядкування національного законодавства.
Зважаючи на необхідність реформування системи державної влади в Україні, переходу до більш демократичної форми правління (парламентсько-президентської або парламентської), законодавчий процес потребує нового конституційного та регламентного визначення в усіх складових (суб’єкти законотворчості, предмет законодавчого регулювання, інститут законодавчої ініціативи, порядок і процедури розгляду і прийняття законів, повноваження глави держави щодо прийнятого парламентом закону, набрання чинності законами і введення їх у дію, а також конституційний контроль за законодавчим процесом).
З метою раціоналізації законодавчого процесу необхідно переглянути технологію прийняття законів, тобто існуючу регламентну процедуру. Зокрема, слід “розмежувати” політичний та юридико-технічний аспекти законотворення, зосередивши увагу народних депутатів в режимі пленарних засідань Верховної Ради на вирішенні питань політичного спрямування законів, їх соціальної доцільності та концептуального вибору (за наявності альтернатив); а юридичну техніку підготовки законів залишити за професійним апаратом фахівців, для роботи над нею у парламентських комітетах.
Для підготовки якісних законопроектів найбільш доцільно створювати тематичні законотворчі колективи, залучаючи до них фахівців відповідних державних органів і установ, профільних наукових установ і організацій, а у разі необхідності – представників громадських тощо організацій. Науково-правову експертизу законопроекту повинні здійснювати незалежні експерти в тих випадках, коли рішення про її проведення приймає Верховна Рада або профільний парламентський комітет.
Зміна технології підготовки законопроектів передбачає визначення системи державного фінансування законодавчих робіт, запровадження практики державного замовлення на розробку кодифікаційних актів, наукову експертизу важливих законопроектів тощо. Разом з тим, вона дасть можливість більш чітко планувати законотворчу діяльність і контролювати хід виконання законодавчих робіт. Основна частина роботи з розгляду законопроектів повинна відбуватися в парламентських комітетах, що вимагає перерозподілу часу сесійної роботи на користь підготовки та обговорення законопроектів у комітетах, за рахунок скорочення часу пленарних засідань Верховної Ради України. При цьому повинно бути запроваджено більш гнучкі порядок і форми роботи народних депутатів у складі комітетів, форми роботи парламентських комітетів і тимчасових спеціальних комісій.
Розподіл народних депутатів за парламентськими фракціями дає змогу висловлювати концентровану позицію відповідної фракції при обговоренні закону на пленарному засіданні, підвищити ефективність пленарної роботи.
Існуючий парламентський регламент перебільшує значення пленарного засідання у виробленні закону, абсолютизує роль народного депутата як суб’єкта права законодавчої ініціативи у законодавчому процесі, недостатньо диференціює підхід до різних за змістом, формою і значенням проектів. Головне призначення народного депутата у законодавчому процесі полягає у висловленні ним суспільно-політичної позиції щодо конкретного закону в процесі його підготовки та обговорення і ухвалення, а питання юридичної техніки – справа професіоналів-юристів (до яких значна більшість народних депутатів не належить).
Важливим моментом є узгодження закону, що приймається, з існуючим законодавством, введення нових законів у дію. Однак регламентні вимоги стсовно порядку третього читання законопроектів парламентом практично ігноруються. Необхідно раціоналізувати завершальну фазу розгляду законів, пов’язану з прийняттям закону в цілому, передбачити більш жорсткі вимоги до прикінцевих та перехідних положень закону.
Усе це потребує підвищення рівня професіоналізму парламентського апарату, розширення правових можливостей парламенту в законодавчому процесі, більш активного залучення до законотворення науковців і фахівців різних галузей, а також наукового забезпечення законодавчого процесу, вироблення і практичної реалізації теоретико-методичних засад управління законодавчим процесом. Відповідні наукові розробки уже зараз можуть бути запропоновані науковцями Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України.
+ + +
Продовження хибної практики формування законодавства методом спроб і помилок, ігноруючи необхідність теоретичного пізнання закономірностей його розвитку, неминуче веде до прискореного накопичення усе більш складних проблем на шляху упорядкування та систематизації вітчизняного законодавства. Це, своєю чергою, стримує розвиток національної правової системи, блокує необхідні правові реформи, зрештою, загрожує руйнуванням правової форми державного управління суспільством, ставить взагалі під сумнів існування України як суверенної незалежної держави.
Викладене свідчать про нагальну потребу в глибоких теоретичних розробках проблем правової реформи, правової системи, правотворчості та правореалізації, юридичної техніки, законодавчого процесу тощо. Варто зазначити, що науковцями Інституту держави і права ім. В.М. Корецького в останні роки здійснено ряд важливих науково-пошукових досліджень з цих важливих напрямків, у рамках яких, зокрема, сформульовано методологічні основи побудови управління законодавчим процесом та запропонована модель комплексної системи управління ним.
Разом з тим слід зазначити, що теоретичні розробки далеко не завжди належним чином сприймаються практикою. Очевидно, що і законодавча влада, і виконавча влада мають більше спиратися у своїй практичній діяльності на висновки та рекомендації юридичної науки. Варто, врешті-решт, зрозуміти, що без цього побудова побудова в Україні правової, демократичної і соціальної держави залишиться лише гарними побажаннями.
______
Залишається додати, що глибинні причини нинішнього небезпечного для долі української державності стану криються значно далі, ніж події України 2013-2014 років; вони – у тому хибному шляху, на який стала політична влада ще на початку ХХІ століття. Це було зрозумілим уже двадцять років тому….
Проте й нині влада продовжує рухатися тим самим хибним шляхом, ігноруючи необхідність закону про закони і законодавчу діяльність та замінивши його "муляжем" закону про правотворчу діяльність (див.: "Узаконена правоспотворча діяльність"). На цьому шляху втрата національної державності за критичною межею стане врешті-решт неминучою.