Почему необходим закон о законах

Во многих публикациях «Правовой академии» отмечено плачевное и даже критическое состояние национальной правовой системы, к которому привели в течение почти тридцати лет продиктованные нередко заграничными «кураторами», а по большей части местными «хозяевами жизни» правовые реформы. И подобно тому, как рыба гниет с головы, так и в нашей правовой системе ее загнивание началось с законов и законодательной деятельности.

Бывает, хотя и редко, что в такой-то стране принимаются как будто бы и сносные законы, однако бюрократические извращения исполнительной власти превращают их в несносные. Еще реже бывает, что законы принимаются так себе и даже плохие, однако благодаря добросовестной работе бюрократов в интересах людей (это, конечно, из области утопий) и, в особенности, благодаря качественному правосудию погрешности закона хотя бы частично исправляют.

Но чаще всего народ сталкивается с тем, что законодатель производит на свет некачественный как в содержательном, так и в техническом отношении продукт, называя его всё еще «законом», который исполнительная и судебная власти «доводят до кондиции» подобно «клиенту» в известной кинокомедии, доводя его до невменяемого состояния. При таких «законах» каждый чиновник и каждый судья становится сам себе законодателем, а за ними превращаются в «законодателей» и остальные; тогда мы имеем разгул правового нигилизма.     

Чтобы хоть как-то привести в норму бракодела-законодателя, теоретики права уже лет сорок предлагают принять специальный «закон о законах», в котором на научной основе определить необходимые требования к закону и к самой законодательной деятельности. Казалось бы, столь важная сфера, от которой зависит качество управления всеми сферами жизни людей, должна быть нормированной в первую очередь! Без этого управлять другими сферами всё равно что беззубой или тупой пилой резать деревья, дырявым ведром носить воду и т.п. 

О том, на что способен украинский законодатель даже по отношению к Основному Закону Украины, хорошо видно в одной из наших публикаций (см. на сайте: «Момент истины»).

В Украине первый закон о законах и законодательной деятельности был разработан еще в первой половине 90-х годов. Он даже три раза принимался парламентом третьего созыва как закон, но его заблокировал Л. Кучма, которого чиновничье окружение убедило, что такой закон с его требованием к обоснованию применения вето на законы не выгоден главе государства. И вообще, в «мутной воде» беззакония легче ловить рыбку власть имущим…

Вместо закона о законах спустя двадцать с лишним лет после этого уже другой созыв парламента с другим главой государства приняли вместо закона о законах свой закон «о правотворческой деятельности». 

Названный закон, сам будучи явно низкопробным продуктом (об этом см. «Узаконена “правоспотворча” діяльність»), не только не решает проблему качества законов, но даже «не видит в упор» специального закона о законах.

+ + + 

Проблема нормативного регулирования законодательной деятельности и установления требований к закону, как правовому акту высшей юридической силы, кажется, вообще выпала из поля зрения авторов Конституции Украины. Видимо, ее авторам казалось, что такой проблемы не существует, что всё в этом вопросе в общем понятно, да и не столь это важная проблема, чтобы придавать ей конституционное значение.

Поэтому мы и не находим в статье 92 Конституции упоминания о том, что исключительно законом устанавливаются основные требования к закону и что основы законодательной деятельности определяются исключительно законом.

А следовало бы предусмотреть, во-первых, в статье 91 Конституции, что парламент принимает не только обычные законы, но еще и так называемые органические законы, а также предварительно одобряет конституционные законы (о внесении изменений в Конституцию). При этом обычные законы принимаются большинством голосов от общего конституционного состава парламента, а органические законы – не менее чем 3/5 его конституционного состава, и конституционные - не менее чем 2/3 общего числа депутатов. 

В таком случае в части второй статьи 92 Конституции нужно было бы записать, что требования к закону и основы законодательной деятельности определяются органическим законом, которым устанавливается также перечень законов, имеющих статуса органического закона. Именно это предусмотрено в проекте новой редакции Конституции Украины, опубликованном в газете «Юридичний вісник України» в октябре 2014 года (Этот текст можно прочесть на сайте: см. кн. «Формула демократії: Народ – Конституція – влада»). 

И, как обычно, проигнорировано власть предержащими.

По-видимому, депутаты-юристы (а таких немало есть в каждом созыве) считают себя знатоками теории права и теории законодательного процесса, для которых в юридической деятельности уже нет "белых пятен", нет ничего неведомого им. Увы, практика их законодательствования показывает довольно низкий уровень знаний ими теории закона.

Сколь низким оказывается этот уровень, весьма наглядно демонстрирует закон "Про правотворчу діяльність", критике которого на сайте посвящена отдельная публикация (см. «Узаконена “правоспотворча” діяльність»). В этом «шедевре» что ни законодательное положение, то находка для критика.

Так, ст.19 закона «Про правотворчу діяльність» названа «Юридична сила та ієрархія нормативно-правових актів». В этой статье закона есть такая часть вторая:

«2. З урахуванням вимог частини першої цієї статті в Україні встановлюється така ієрархія нормативно-правових актів:

1) Конституція в системі нормативно-правових актів України має найвищу юридичну силу і є обов’язковою до виконання на території України;

2) чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, укладаються відповідно до Конституції України та мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, зазначені у пунктах 3-13 цієї частини, і є обов’язковими до виконання на території України;

3) закони приймаються на основі Конституції України, чинних міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, мають на території України вищу юридичну силу, ніж нормативно-правові акти, зазначені у пунктах 4-13 цієї частини, і є обов’язковими до виконання на території України;».

А в статье 14 этого закона читаем:

«Стаття 14. Закон про міжнародний договір

1. Порядок розроблення проекту закону про міжнародний договір, його розгляду і прийняття визначається законом».

Есть, кроме того, в этом законе еще две статьи:

«Стаття 15. Закон про затвердження

1. У випадках, передбачених Конституцією України та (або) законом, Верховна Рада України затверджує законом Державний бюджет України, Регламент Верховної Ради України, а також інші акти, що містять норми права, або окремі норми права (пункт 5 частини другої статті 10 цього Закону).

2. Акт Верховної Ради України або окремі норми права, що затверджуються законом, є його невід’ємними складовими і мають силу закону.

Стаття 16. Закон про схвалення

1. У випадках, передбачених Конституцією України, Верховна Рада України схвалює або затверджує законом нормативно-правові акти інших органів (пункт 6 частини другої статті 10 цього Закону).»

К этому приведем еще статью 9 Конституции Украины:

«Стаття 9. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

И теперь два вопроса «на засыпку» студентам-юристам:

1. Что имеет в виду ст.14 закона «Про правотворчу діяльність»: или имеется в виду закон о даче согласия на обязательность международного договора, или же специальный закон «Про міжнародні договори»?

2. С чего вдруг в иерархии нормативно-правовых актов международные договоры, ставшие частью национального законодательства, имеют высшую юридическую силу, чем законы Украины (в том числе конституционные)? Разве обязательность договору придается не обычным законом простым большинством голосов парламента? 

Откуда у договоров взялась высшая юридическая сила, чем у обычного закона (кодекса и т.д.), не говоря уже о конституционном законе? Разве Конституция Украины не ставит их в один ряд с обычным законом? И разве это положение о высшей юридической силе международного договора не противоречит статье 9 Конституции Украины? (об уточнении ее формулы нужно вести речь особо).

+ + +

Рассмотрим еще одну ситуацию. Уже более чем два десятилетия в «Юридичній енциклопедії» есть статья, толкующая термины «чинність закону» и «дія закону». Парламентская юридическая служба тем не менее не в силах преодолеть необъяснимую для здравого ума привычку депутатов упрямо отождествлять эти термины. Их не волнует, что из этого потом возникает головная боль у практиков-юристов правильно применять положения законов с точки зрения их действия во времени.

Когда к этому разные положения закона объявляют «чинними», начиная с разных моментов, вместо того чтобы вводить их в действие с определенного момента, тогда выходит, что закон приобретает юридическую силу не целиком, а по частям (получается какой-то «полусильный закон»), хотя фактически имеется в виду, что отдельные положения имеющего полную юридическую силу закона вводятся в действие не одновременно с самим законом.

Показателен в этом смысле пример Конституции Украины 1996 года. В ней записано: «Конституція України набуває чинності з дня її прийняття» (ст. 160 Конституції), но ничего не сказано о том, с какого времени она вводится в действие. И только благодаря Закону України «Про прийняття Конституції і введення її в дію», который был принят одновременно с ней, можно заключить, что Конституция вводится в действие с момента ее принятия.

Вместе с тем, не вся Конституция в полном объеме введена в действие с 28.06.1996 года. Так, ст. 99 Конституции устанавливает: «грошовою одиницею України є гривня». Но так как на момент «набуття чинності», а с ним введения в действие Конституции гривня еще не существовала, то в п. 11 «Перехідних положень» Конституции было установлено: «Частина перша статті 99 цієї Конституції вводиться в дію після введення національної грошової одиниці – гривні».  

Из этого следует, что Конституция Украины приобрела юридическую силу («набула чинності») целиком с дня ее принятия, однако действовать стала не в полном объеме, а исключая те ее положения, которые отмечены в ее разделе ХV «Перехідні положення».

Если бы тогда подошли грамотно к вопросу, этого раздела не должно было содержаться в тексте самой Конституции, а его следовало перенести в тот же закон о принятии Конституции и введении ее в действие, так как все положения ХV раздела составляют особый предмет отдельного закона, не совпадающий, а напротив, исключающий соответствующие положения самой Конституции. Однако (откроем здесь секрет), на момент голосования текста Конституции проекта такого закона не существовало в природе, и только лишь благодаря юридической службе парламента этот проект появился в ту самую «конституційну ніч»). Естественно, перенести в него переходные положения было просто нереально.

А что из этого получилось, показала дальнейшая практика.

Так, конституционный раздел ХV «Перехідні положення» в редакции от 07.02.2019 года изменился коренным образом. К тем четырнадцати пунктам переходных положений, которые составляли первичное содержание раздела, прибавились новые:

«14. Пункт 14 розділу ХV виключено (згідно із Законом України від 7 лютого 2019 року №2680-VІІІ).

15. Чергові вибори до Верховної Ради України після відновлення положень Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України проводяться в останню неділю жовтня 2012 року.

16. Чергові вибори Президента України після відновлення положень Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року за Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України проводяться в останню неділю березня 2015 року.

161. З дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)":

1) до утворення Вищої ради правосуддя її повноваження здійснює Вища рада юстиції. Вища рада правосуддя утворюється шляхом реорганізації Вищої ради юстиції. До обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя цей орган діє у складі членів Вищої ради юстиції протягом строку їх повноважень, але які не можуть тривати довше, ніж до 30 квітня 2019 року. Обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя здійснюється не пізніше 30 квітня 2019 року;

2) повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом;

3) судді, які обрані суддями безстроково, продовжують здійснювати свої повноваження до звільнення або до припинення їх повноважень з підстав, визначених Конституцією України;

4) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом;

5) у випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом. Особливості переведення судді на посаду в іншому суді можуть бути визначені законом;

6) до впровадження нового адміністративно-територіального устрою України відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади, але не довше ніж до 31 грудня 2017 року, утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент України на підставі та у порядку, що визначені законом;

7) упродовж двох років переведення судді з одного суду до іншого здійснює Президент України на підставі відповідного подання Вищої ради правосуддя;

8) судді Конституційного Суду України, призначені до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", продовжують здійснювати свої повноваження до припинення повноважень або звільнення в порядку, передбаченому статтею 1491 Конституції України, без права призначення повторно. Повноваження судді Конституційного Суду України, який на день набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" досяг шістдесяти п'яти років, але рішення щодо звільнення такого судді з посади не ухвалено, припиняються;

9) представництво відповідно до закону прокуратурою громадян в судах у справах, провадження в яких було розпочато до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню;

10) Генеральний прокурор України, призначений на посаду до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", здійснює повноваження Генерального прокурора до звільнення в установленому порядку, але не довше строку, на який його було призначено, та не може обіймати посаду два строки поспіль;

11) представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 та статті 1312 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року.

Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.

Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню».

И теперь понимай кто как хочет, какое из разных переходных положений на одну и ту же тему применять в случае их коллизии, например, о судьях и продолжении их полномочий. Вместо одного набора конституционных правил мы получили два разных набора: собственно положений Конституции и исключений из них. Но такого бы не случилось, если бы при очередном принятии конституционного закона о внесении изменений в Конституцию этот закон также вводился бы в действие отдельным законом о введении его в действие, в котором не нужно было бы воспроизводить старые переходные положения; а при необходимости внести в новые переходные положения какие-то изменения не «насиловать» в очередной раз текст самой Конституции.

Но для этого не мешает знать отличие «чинності» закона от его «дії», которого (знания) у национального законодателя как не было раньше, так и нет, похоже, до сих пор.

+ + +

Что о природе «переходных положений» закона у депутатов нет понятия, а за ними и у судей, – об этом свидетельствует также пример из предыдущей публикации сайта (см.: «Що не так з позовною давністю?»). В разных законах через их «переходные положения» наши законодатели ухитряются изменять одновременно десятки других законов. Особенно им понравилось таким образом менять пенсионные  законы (см. публикацию «Пенсійне забезпечення народних депутатів» в подразделе «Експертні висновки»).

Но ведь такие «фокусы», нарушающие права людей, законодателям не запрещены никаким законом! Вот здесь бы и пригодился специальный закон о законах, прямо устанавливающий такой запрет...  

Однако депутаты считают, по-видимому, что все проблемы решает их закон «про правотворчість». А что же видим в нем? – Видим статью 32, которая только запутывает будущих законодателей.

И снова приходится отмечать одно и то же. При ненужной детализации технико-юридических требований к закону в общем законе о нормативно-правовых актах, тем не менее в разделе ІІ законов о внесении изменений в законы опять требуют писать не об условиях введения в действие этих законов, а о порядке "набрання чинності законом про внесення змін". Хотя этот «порядок» давно уже определен в статье 94 Конституции, и нужно было вести речь об условиях вступления в силу закона (которые, как правило, сводятся фактически к публикации закона и «привязке» к ней через точную дату или срок «набрання чинності»). А еще более нужно было вести речь о порядке введения закона в действие, о котором почему-то умолчали.  

Надо вообще сказать, что стремление законодателей регулировать на возможно более общем уровне разные сферы, включая нормотворческую, унифицировать это регулирование вместо его конкретизации, нелепо с точки зрения логики и здравого смысла. Так же нелепо, как попытка расположиться, извините, одной задницей на стуле, в кресле, на диване и парковой скамейке одновременно, когда, говорят, даже на двух стульях не усидеть, как не догнать ни одного зайца, погнавшись за двумя. А законодатель "уселся" сразу на всё законодательство... 

Но в своих глобальных потугах он не одинок, ведь даже среди ученых-юристов находятся «рационализаторы», предлагающие один универсальный «кодекс приватного права», которому, видимо, должен противостоять еще более универсальный «кодекс публічного права».

Истина всегда конкретна, давно уже учат разумные философы. Абстрактное правовое регулирование любой деятельности равнозначно, по сути, отказу от правового регулирования. Это должно быть понятно уже студентам, не говоря о законодательствующих кандидатах и докторах наук.

Так почему всё же законодатель отдал предпочтение своему закону «про правотворчість», а не уже принимавшемуся прежними созывами парламента закону о законах? Объяснение возможно только одно: очевидно, есть что-то более сильное, чем логика, и этим более сильным становится персональный интерес. Как заметил один умный человек, если бы математические аксиомы нарушали чей-то частный интерес, то они бы опровергались. А что еще думать?... 

+ + +

Упрямому нежеланию депутатов принять закон о законах нет иного объяснения, кроме как наличие шкурного интереса отдельных из них поиметь (так же, как другие их коллеги имеют на других законах) свой «навар» на законе о регулировании нормотворческой деятельности. 

В пользу такого мнения говорит активная возня вокруг внедрения этого никчемного закона в жизнь, которая развернулась после его принятия, хотя действовать он начнет еще не скоро. При этом запускаются в оборот те «филейные» положения этого закона, которые составляют не более 1% его содержания, реализуя которые отдельные «свои люди» смогут получить доступ к бюджетным и прочим средствам. Остальные 99% положений закона останутся на бумаге – как памятник юридической безграмотности законодателя. Почему? Потому что никакого механизма, предполагающего действие данного «закона» в целях наведения порядка в законодательной деятельности, он не предусматривает. Его положения – лишь набор теоретически «сырых»  формулировок самих авторов закона.

Когда закон правильно фиксирует реальные отношения, тогда действие его не нуждается в каких-то сложных юридических механизмах, он работает в режиме «автопилота». Когда же в закон заложены произвольные выдумки, тогда в его действии начинается нечто несуразное, «почесывание левого уха правой рукой». Скоро, однако, это занятие надоедает, и о законе просто забывают. «Забытых» законов в национальной правовой системе можно найти немало.  

Но, возразят на это противники закона о законах, где гарантия, что этот закон поможет, наконец, навести порядок в законодательной деятельности?

На это можно ответить так: гарантия прежде всего в том, что конкретный закон всегда работает лучше абстрактного, как более адекватный закон.

Во-вторых, даже тот проект закона о законах, который предлагался в 2020 году руководству парламента, на порядок грамотнее «правотворчого» закона. О научном уровне последнего см. на сайте статью «Правотворчество – категория ненаучная». (Тезисы статьи опубликованы в рамках всеукраинской научной конференции 7.12.2023).

В-третьих, используя закон о законах, можно структурировать сферу законов и ту их иерархию, которая превратилась в беспорядочную свалку законодательных положений, противоречащих друг другу. Уже сортировка их на органические и ординарные (обычные) законы позволит создать нормативный каркас правовой системы более устойчивый перед произвольными изменениями ее депутатами, чем гораздо менее защищенная от произвола законодателя масса обычных законов.

Далее. В законе о законах, как органическом законе, можно закрепить механизм блокировки беспредела депутатского большинства, с помощью которого не допускать действия закона, принятого с нарушением требований закона о законах к закону и законодательной деятельности. К примеру, предусмотреть в нем право парламентской оппозиции (или 10% депутатов от конституционного состава парламента) обращаться в административный суд (скажем, на уровне кассационного суда) с требованием запретить публикацию такого закона, если не устранены допущенные нарушения.

То же может быть предусмотрено в отношении конституционности принятого закона, когда 1/10 состава парламента обращается в КСУ по вопросу о конституционности закона, но при этом в порядке блокировки действия такого закона заявляет требование запретить публикацию принятого закона, а если он уже опубликован, то запретить введение его в действие – до решения вопроса о его соответствии Конституции. И только для некоторых категорий законов (о чрезвычайных ситуациях, о бюджете и некоторых других) оставить ныне действующий порядок оценки их конституционности в статусе уже "чинних", но с условием обязательного судебного разрешения тех правовых последствий, которые возникли из действия неконституционного закона или его положений.  

Думается, в парламенте всегда найдется 10% депутатов,  которые будут заинтересованы сдержать произвол «парламентської більшості», которая «в турборежиме» взялась штамповать бракованные законодательные акты, засоряя ими национальную правовую систему.

Конечно, принятие такого закона о законах потребует изменения и самой Конституции в части требований к законодательной деятельности. Потому необходимо наряду с принятием закона о законах рассмотреть такие конституционные изменения и предусмотреть введение в действие закона о законах одновременно с началом действия этих изменений Конституции.

При этом «чинності» закон о законах может набрать уже со дня его публикации, заняв свое место в системе законодательства как закон, имеющий юридическую силу, и постольку являющийся юридическим основанием для подготовки проектов всех тех актов, в которые требуется внести коррективы в связи с его будущим действием, в том числе подготовки проекта закона о подзаконных нормативных актах. Постольку в законе про «правотворчість» отпадает всякая необходимость.  

Это значит, что ничто не мешает парламенту принять закон о законах хоть завтра, начав тем самым масштабную работу по упорядочению законов и приведению, наконец, нашего законодательства хоть в какой-то порядок. А всякая волокита в данном вопросе станет свидетельством того, что этому составу парламента наплевать на гарантии прав граждан нашей страны и на качество своей собственной деятельности.