Узаконена "правоспотворча" діяльність

Знаючи не з чужих слів практику парламентської законотворчості в Україні, ми вирішили одним із перших матеріалів опублікувати на сайті авторський проект закону «Про закони і законодавчу діяльність» у надії на те, що врешті-решт депутати зрозуміють необхідність такого закону для нашої правової системи та візьмуть проект за основу для його прийняття. Одночасно малося на увазі, що втілені в законопроекті теоретичні погляди та визначення будуть корисними у навчальному процесі на юридичних факультетах.

Проте законодавці проігнорували фахову наукову думку і пішли по шляху проштовхування законопроекту «Про правотворчу діяльність», який було ухвалено в першому читанні ще два роки тому. На той законопроект на сайті було вміщено 01.12.2021 короткий критичний коментар (який ми переносимо в дану публікацію) такого змісту:

До статті 1 : 

1. Закон не встановлює вимоги до закону та інших видів нормативних актів, як предмета правотворчої діяльності. Отже, правотворчу діяльність Закон не визначає предметно-конкретно, її визначення є тут абстрактним, а тому воно не є істинним. 

2. Вилученням із предмета регулювання Закону значного кола суспільних відносин звужується об'єм  поняття "правотворча діяльність". Так, зокрема, ухвалення закону на всеукраїнському референдумі не розглядається авторами Закону як правотворча діяльність, а народ не визнається в якості її суб'єкта. Отже, право в Україні творить не народ, а ті, хто опиняється при владі. Вказане положення Закону прямо суперечить статті 5 Конституції України. 

Більше того, вимоги цього Закону не поширюються на створення законів, указів Президента України, постанов Уряду у випадках, коли влада не захоче бути зв'язаною його вимогами в ситуаціях, які вона сама визнає "невідкладними питаннями забезпечення обороноздатності держави", або в інших ситуаціях надзвичайного стану. 

Відтак, даний Закон "врегульовує" нормотворчу діяльність органів влади та її посадових осіб фрагментарно, всупереч статті 19 Конституції України, яка зобов'язує їх в усіх випадках, в тому числі при здійсненні правотворчої діяльності, діяти виключно на підставі, в межах та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.   

3. Вилучення з числа правових актів, на які поширюється дія даного Закону, законів про внесення змін до Конституції України, а також законів, пов'язаних з міжнародно-правовою діяльністю та міжнародними договорами, ще більше знецінює, фактично "обнуляє" регулятивно-правове значення цього Закону. А згадка про акти, зазначені в пунктах "4)" - "7)" частини третьої цієї статті, свідчить не тільки про відсутність логіки, а й про правову безграмотність авторів проекту Закону, неприпустиму навіть для студентів перших курсів юридичних навчальних закладів. 

Адже відповідно до ст. 2 Закону правотворча діяльність стосується самих лише нормативно-правових актів, до яких згадані у цих пунктах акти не належать, оскільки за визначенням ст. 8 проекту Закону, "нормативно-правовий акт – це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності, який встановлює, змінює, зупиняє, відновлює чи припиняє норму (норми) права у встановленому Конституцією та законами України порядку". А у ст. 4 проекту Закону названо суб'єктів правотворчої діяльності, серед яких Конституційний Суд і суди взагалі не фігурують. Тоді навіщо згадувати їхні рішення, на які "не поширюється дія цього Закону"?... Ця дія не поширюється на багато що, але чомусь автори проекту обмежилися тільки вказаними актами.

4. Як "вишенька на торті" виглядає припис, згідно з яким "положення цього Закону не поширюються на правовідносини, що регулюються Бюджетним кодексом України". Ясна річ: навіщо владі норми для врегулювання бюджетних відносин, коли "розпил" Державного бюджету України вигідніше робити "в ручному режимі"... Схоже, бюджет і право в Україні - речі несумісні... Недарма саме через бюджетні закони влада систематично порушує соціальні права людей та їх гарантії.

Уже першою статтею проекту Закону його автори, не соромлячись, прямо проголосили його антинародну, антидержавну і антиконституційну сутність. То навіщо Україні такий "закон"? Риторичне запитання....      

Однак нещодавно той проект було прийнято у другому читанні як закон  «Про правотворчу діяльність». А за тим, попри відтермінування введення в дію вказаного закону лише після завершення воєнного стану, деякі зацікавлені в реалізації власних корисливих інтересів особи стали активно «вводити в дію» окремі його положення; а студенти юридичних факультетів змушені вивчати цей «шедевр» теоретико-правової думки.

Враховуючи по суті руйнівний характер даного закону для вітчизняної правової системи (який замість правотворчої діяльності змушує здійснювати «правоспотворчу»), існує потреба зробити його критичний розбір, хоча б для того, щоб цим законом не декваліфікувати майбутніх юристів, залишивши їх на рівні безграмотності творців того «шедевру».

А оскільки обсяг даного «закону» виявився надмірно великим, то, мабудь, правильно буде зробити постатейний коментар до цього «закону» у вигляді такого собі «курсу невеликих лекцій» для студентів-юристів.   

* * *

Отже, перед нами редакція ст.1 Закону «Про правотворчу діяльність».

Стаття 1. Предмет регулювання Закону

1. Дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі:

1) планування правотворчої діяльності;

2) розроблення проектів нормативно-правових актів;

3) прийняття (видання) нормативно-правових актів;

4) доведення нормативно-правових актів до відома населення;

5) набрання чинності нормативно-правовими актами;

6) ведення обліку нормативно-правових актів;

7) дії нормативно-правових актів, усунення прогалин, подолання колізій у нормативно-правових актах;

8) здійснення контролю за реалізацією нормативно-правових актів (далі - правовий моніторинг).

----

Визначення предмета закону – не проста формальність, необхідна для того, щоб окреслити коло суспільних відносин, на які поширюватиметься дія положень даного закону, і таким чином визначити його місце в законодавстві України. Значною мірою предметом закону задається його концепція, а також структурна будова закону. З того, які відносини включено в предмет закону, а які ні, можна зрозуміти задум законодавця і мету прийняття даного закону, а також ті інтереси, які стоять за цим.

Частиною першою статті дію закону поширено на суспільні відносини, що виникають на різних етапах здійснення правотворчої діяльності. Разом з тим, тут не сказано, що закон встановлює вимоги не лише до діяльності суб’єктів правотворчості, а й до її результату, тобто до закону та інших видів нормативних актів, як предмета правотворчої діяльності.

Відтак, ми змушені повторити той висновок, який був щодо проекту даного закону, а саме: Закон не визначає правотворчу діяльність предметно-конкретно, її визначення в законі є абстрактним, а тому воно не є істинним. 

+ + +

2. Дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі:

1) реалізації права на народне волевиявлення у формі референдуму, крім питання відповідності проекту нормативно-правового акта, що виноситься на референдум, встановленим цим Законом принципам правотворчої діяльності;

2) оголошення загальної або часткової мобілізації, введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, здійснення повноважень у сфері національної безпеки і оборони, а також здійснення зовнішньополітичної діяльності;

3) введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

4) застосування Бюджетного кодексу України;

5) реалізації інших суспільних відносин, крім визначених цим Законом випадків, пов’язаних з правотворчою діяльністю.

3. Дія цього Закону не поширюється на діяльність суб’єктів правотворчої діяльності, пов’язану з підготовкою:

1) проекту закону про внесення змін до Конституції України;

2) проекту міжнародного договору України, а також акта, пов’язаного з підписанням, ратифікацією, затвердженням, прийняттям міжнародного договору України або приєднанням до нього, припиненням чи зупиненням його дії;

3) пропозицій та поправок до законопроекту, прийнятого Верховною Радою України у першому та наступних читаннях.

4. Дія цього Закону не поширюється на правові акти, що не містять норм права, а саме на:

1) рішення і висновки Конституційного Суду України;

2) судові рішення;

3) акти Верховної Ради України, Президента України політичного характеру, що містять оцінку фактів, подій, явищ, обставин, процесів;

4) укази Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України;

5) акти застосування права:

а) про утворення або припинення державного органу, органу місцевого самоврядування;

б) про утворення, діяльність або припинення консультативного, дорадчого, іншого допоміжного органу;

в) про надання гуманітарної допомоги іноземній державі;

г) директиви, вказівки, технічні завдання для участі делегацій України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів, а також представників України у міжнародних заходах;

ґ) інші індивідуальні правові акти;

6) інші правові акти, що не містять норм права.

----

Знову слід повторити, що вилученням із предмета регулювання Закону значного кола суспільних відносин, пов’язаних із нормотворчістю, суттєво звужено обсяг  поняття «правотворча діяльність».

а) Так, ухвалення закону на всеукраїнському референдумі не розглядається авторами Закону як правотворча діяльність, а народ не визнається в якості суб’єкта творення права, що не відповідає змісту статті 5 Конституції. 

При цьому, хоча дія Закону «не поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації права на народне волевиявлення у формі референдуму», проте вона поширюється на той предмет, з приводу якого вказані відносини виникають – на «проект нормативно-правового акта, що виноситься на референдум». Такий проект повинен відповідати встановленим статтею 3 Закону принципам правотворчої діяльності.

Тут очевидна внутрішня суперечність, адже без проекта нормативно-правового акта референдум виявляється безпредметним і ніякого народного волевиявлення, а отже й «реалізації права» на нього не відбувається; зважаючи на це, жодних суспільних відносин у відсутньому «процесі реалізації права» не може виникати.

Іншими словами, дію закону його автори не поширили безпосередньо на суспільні відносини, але водночас поширили цю дію на них через той предмет, стосовно якого мали виникати дані відносини. При цьому врегульовуються відносини таким чином, щоб їх регулювання повністю залежало від владного суб’єкта, який встановлюватиме відповідність законопроекту невідомо чому, вкрай непевним «принципам правотворчої діяльності», вказаним у статті 3 Закону (до них ми звернемося пізніше). 

+ + +

б). Не поширюється дія закону на суспільні відносини, що виникають у процесі:

- оголошення загальної або часткової мобілізації, введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, здійснення повноважень у сфері національної безпеки і оборони, а також здійснення зовнішньополітичної діяльності; - введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; - застосування Бюджетного кодексу України; - реалізації інших суспільних відносин, крім визначених цим Законом випадків, пов’язаних з правотворчою діяльністю.

Незрозуміло, до чого взагалі частина друга з п’яти пунктів у ст.1, якщо предметом даного Закону є правотворча діяльність (на що вказує його назва, а також частина перша ст.1). Адже лише ті відносини, які виникають у процесі правотворчої діяльності, регулюються даним Законом. На інші відносини, що виникають при здійсненні повноважень у сфері нацбезпеки, використанні ЗСУ, при оголошенні воєнного або надзвичайного стану, при здійсненні зовнішньополітичної діяльності тощо, дія положень Закону не поширюється уже хоча б тому, що в ньому просто відсутні такі положення, які регулюють перераховані відносини (щодо вимог до міжнародної діяльності, застосування Бюджетного кодексу тощо), і регулювання зазначених відносин є предметом інших законів.

З таким же успіхом замість усіх п’яти пунктів частини другої ст.1 Закону можна було записати, що дія цього Закону не поширюється на всі відносини, крім тих, на які вона поширюється згідно з частиною першою даної статті. Але така ч.2 ст.1 потрібна цьому Закону як рибі парасолька або корові сідло.

Очевидно, що логіка формулювання ч.2 ст.1 «наїжджає» на логіку ч.1 ст.1 Закону. Адже якщо цим законом регулюються планування правотворчої діяльності, питання розроблення, прийняття, ведення обліку, дії нормативно-правових актів, подолання їх колізій та здійснення контролю за їх реалізацією (ч.1 ст.1), то, на наш хлопський розум, в умовах надзвичайних для країни, або у її міжнародних відносинах, нарешті, при реалізації Державного бюджету мають бути, навпаки, максимально задіяні норми, якими встановлено вимоги до правотворчості у цих важливих ситуаціях і сферах діяльності, - вимоги, які встановлює цей спеціальний закон.

Для чого приймався даний Закон? – Якщо вірити його преамбулі, то в ній сказано, що цей Закон «приймається з метою впорядкування правотворчої діяльності в Україні, посилення взаємодії між учасниками правотворчої діяльності у процесі підготовки нормативно-правових актів, а також контролю за їх реалізацією, забезпечення участі громадянського суспільства у правотворчій діяльності та якості законодавства України. 

Який законодавець при здоровому глузді стане наполягати на тому, щоб у нормативному регулюванні відносин у сфері нацбезпеки розроблення відповідних правових актів велося не за правилами Закону, а «за поняттями», щоб ці акти діяли кому як заманеться, в них не усувалися колізії та прогалини і їх дія не контролювалася? Та ч.2 ст.1, виключаючи дію даного Закону на вказані відносини, залишає їх регулювання у цих сферах саме для «понять»... 

+++

в) Дивною виглядає й частина третя статті 1, якою виключено дію цього Закону в частині підготовки конституційних законопроектів, проектів актів щодо міжнародних угод і зобов’язань України, а також стосовно підготовки поправок і пропозицій до законопроектів, прийнятих у першому та наступних читаннях.

Чому на вказані проекти та поправки з пропозиціями не поширюються засади та принципи правотворчої діяльності, визначення учасників здійснення цієї діяльності, правила техніки нормопроектування, – залишається загадкою законодавця, як і те, на яких саме інших засадах і принципах здійснюється підготовка конституційних законопроектів та міжнародно-правових актів, яка інша техніка нормопроектування повинна застосовуватися в ході підготовки проекту закону до другого або третього читання?

У такому разі належало зробити посилання на інші нормативно-правові акти, які регулюють вказані питання, а не залишати їх у стані невизначеності, віддаючи їх на відкуп сваволі невідомих суб’єктів нормотворчої діяльності.

г) Предметна невизначеність даного Закону стає особливо помітною при аналізі останньої частини його першої статті, яка є свідченням очевидної плутанини понять і теоретико-правової безграмотності його авторів.

Замість того, щоб зупинитися на першому реченні: «Дія цього Закону не поширюється на правові акти, що не містять норм права» (краще сказати «не містять нормативних положень»), у ч.4 ст.1 наведено сумнівний і при тому невичерпний перелік таких актів (п.6 ч.4 даної статті вказує на «інші правові акти, що не містять норм права»). По-перше, наявність «відкритого» переліку завжди викликає при застосуванні закону питання, чи належить даний правовий акт до «інших правових актів, що не містять норм права».

Тому для прикладу можна було вказати зі словом «зокрема: 1) судові рішення; 2) акти Верховної Ради України, Президента України політичного характеру, що містять оцінку фактів, подій, явищ, обставин, процесів; 3) директиви, вказівки, технічні завдання для участі делегацій України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів, а також представників України у міжнародних заходах. Адже щодо визначення інших названих у ч.4 правових актів є великий сумнів стосовно того, чи належать вони до тих актів, які не містять норм права. Так, наприклад, акти про утворення державного органу чи органу місцевого самоврядування, утворення консультативних органів тощо є актами  нормативного характеру.    

Проте замість того, щоб попередньо визначити терміни «правотворча діяльність», «нормативно-правовий акт», «індивідуальний правовий акт», «акт застосування права», а уже потім оперувати ними, законодавці «поставили віз поперед коня» і визначили предмет Закону через невизначені терміни. Ну, а які терміни, такий і предмет…

+++

У подальших статтях Закону ми ще зустрінемо визначення цих та інших термінів і покажемо, чого вони варті. Проте, поставивши «віз поперед коня», автори Закону перекреслили його ст. 1 наступні визначення, чим фактично унеможливили його правомірне застосування.

Для прикладу: як визначитися у питанні, чи поширюється дія положень цього Закону на підзаконний нормативно-правовий акт, якщо його визначено у ст.17 Закону як такий акт, що «прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності на основі та на виконання Конституції України, законів, чинних міжнародних договорів України та спрямований на їх реалізацію»?  З цього визначення випливає, що підзаконний акт протиставляється законодавчим актам як акт щодо їх реалізації, виданий на виконання закону.

А тепер беремо постанову уряду про утворення міністерства, яка видана на виконання закону в порядку його реалізації. За логікою п.5 ч.4 ст.1 таку постанову слід віднести до так званих «актів застосування права», на яку дія Закону не поширюється,  тому що вони нібито не містять норм права. А що у такому разі означає «застосування права», якщо воно не означає виконання нормативних і директивних положень закону з метою його реалізації? Сам законодавець визначив у ст.17 Закону такий акт «застосування права» в якості нормативно-правового акта, а отже акта, а якому не може не бути норм права за визначенням.

То чи повинен уряд при виданні постанови про утворення міністерства рахуватися з вимогами Закону про правотворчість, якщо, з одного боку, ця постанова має всі ознаки підзаконного нормативно-правового акта, і водночас вона виключається з-під дії даного закону?

Ця ситуація виникає через те, що у законодавця по-перше, відсутнє розуміння базових понять теорії права, таких як «право», «законодавство», «норма права», «нормативний акт», «законодавчий акт», «підзаконний акт», «юридична техніка»; по-друге, він не має чіткого уявлення про родове поняття «юридична діяльність» і його видові поняття «законодавча діяльність», «підзаконна нормотворчість», «реалізація права» і таке інше; по-третє, законодавець не має чіткої методики формування систематики законодавства.

При цьому тупо (інакше не скажеш!) ігноруються наукові розробки, які напрацювали теоретики права. Уже понад три десятиліття парламентові пропонується ухвалити окремі закон про закони і законодавчу діяльність  та закон про підзаконні нормативно-правові акти і підзаконну нормотворчість. Це пов’язано з тим, що у сфері правової нормотворчості існують два різних за характером види нормативно-правових актів – законодавчі акти та підзаконні. Це продукти різних державних функцій – законодавчої та виконавчої влади.

Відтак, по-різному має регулюватися й діяльність законодавця і органів виконавчої влади. Спроби об’єднати їх єдиним регулюванням призводять до хибних абстракцій, що ми й бачимо на прикладі Закону про правотворчість.

* * *

Звернемося тепер до редакції статті 2 Закону.

Стаття 2. Правотворча діяльність та її правові засади

1. Правотворча діяльність – це діяльність, що здійснюється суб’єктом, визначеним статтею 4 цього Закону, з метою:

1) планування розроблення та прийняття (видання) нормативно-правових актів;

2) розроблення проектів нормативно-правових актів;

3) прийняття (видання) нормативно-правових актів;

4) ведення обліку нормативно-правових актів;

5) здійснення правового моніторингу.

2. Правотворча діяльність в Україні регламентується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них підзаконними нормативно-правовими актами.

3. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж передбачені цим Законом, застосовуються правила міжнародного договору України.

4. Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законом про внесення змін до Закону України "Про правотворчу діяльність".

5. Якщо суб’єкт права законодавчої ініціативи подав до Верховної Ради України проект закону, що регулює суспільні відносини у сфері правотворчої діяльності інакше, ніж передбачено цим Законом, він зобов’язаний одночасно подати проект закону про внесення змін до цього Закону. Поданий законопроект розглядається Верховною Радою України одночасно з відповідним проектом закону про внесення змін до цього Закону.

----

Насамперед варто звернути увагу, що визначення поняття «правотворча діяльність» у ч.1 ст. 2 не відповідає вимогам формальної логіки стосовно визначення поняття через рід і видову специфіку. Відтак, неможливо чітко встановити, що являє собою правотворча діяльність, на відміну від діяльності «законодавчої», «нормотворчої», «юридичної», «правозастосовної» та інших пов’язаних з правом різновидів діяльності .   

а) Обравши як "родову ознаку" для поняття «правотворча діяльність»  здійснення її «суб’єктом, визначеним статтею 4», законодавці, окрім того, що цим посиланням ускладнили сприйняття даного поняття, вони ще й послали усіх, хто бажає отримати його нормативне визначення, «за тим, невідомо за чим». Адже у статті 4 перераховано учасників правотворчої діяльності, до яких належать: 1) суб’єкт правотворчої діяльності; 2) суб’єкт правотворчої ініціативи; 3) суб’єкт забезпечення правотворчої ініціативи; 4) заінтересовані особи.

Звідси виникає питання: чи має на увазі ч.1 ст. 2 Закону всіх учасників правотворчої діяльності, чи тільки суб’єктів, вказаних у п.1 ч.1 ст.4, тобто суб'єкта правотворчої діяльності? 

Адже під поняття «суб’єкта, визначеного статтею 4» підпадають усі чотири групи суб’єктів, в т.ч. й «заінтересовані особи»! Якби у визначенні правотворчої діяльності йшлося про суб’єкта, вказаного тільки у п.1 ч.1 ст. 4, а не у ст. 4 взагалі, тоді було б трохи більш зрозуміло… А так доводиться гадати, чи здійснює «суб’єкт правотворчої ініціативи» правотворчу діяльність, чи ця його діяльність не є «правотворчою».

Втім, навіть якби законодавці не полінувалися і послалися на ст. 4 більш конкретизовано, це мало що додало б, оскільки визначення учасників правотворчої діяльності у свою чергу потребує критичної оцінки (до неї ми звернемося, коментуючи вказану статтю). 

+++

б) Не інакше, намагаючись якось конкретизувати таке непевне уявлення про правотворчу діяльність, законодавець вказує на таку особливу її ознаку як мета діяльності згаданих у ст. 4 суб’єктів. Щоправда, ця «мета» виявляється настільки «багатоцільовою», що виходить взагалі за межі поняття мети. Тут є і «планування розробки та видання», і «розроблення», і «прийняття», і «ведення обліку» нормативно-правових актів, і навіть «здійснення правового моніторингу». Схоже, автори проекту даного закону не мають поняття, що таке мета, як вона співвідноситься із «завданнями», «функціями» тощо. Якщо, скажімо, «ведення обліку нормативно-правових актів» є метою «правотворчої діяльності», то в чому тоді полягає реалізація даної «мети», якщо не у веденні обліку нормативно-правових актів? 

Для авторів закону, мабуть, немає різниці між «метою» та її «реалізацією» через «завдання» й «функції» в доцільному процесі державного управління. Тоді виникає наступне запитання: чому метою «правотворчої» діяльності не є щось більш адекватне, наприклад, створення певного права, що випливає із самої назви «правотворча» (діяльність). В уявленні нормальної людини мета завжди є чимось скінченим, тим пунктом, який досягається через її реалізацію і таким чином завершує існування даної мети. А що досягається «веденням обліку», «плануванням розроблення», «здійсненням моніторингу»? Зрозуміло, що це не є «метою», а означає певні фрагменти управлінської діяльності, окремі функції. 

Коли поглянути на те «планування» розроблення та прийняття законів, яким займається наш парламент, то цю метушню не те що плануванням, а й взагалі доцільною діяльністю назвати важко. Це не доцільне управління законодавчим процесом, а «правотворчий бедлам», у якого немає єдиної чіткої мети, а в цій «правотворчій» метушні реалізуються різні приватні цілі парламентарів таким чином, що у підсумку з’являються «нормативні хащі». Виходить те, про що писав Енгельс: стикаються різні інтереси й цілі, і у підсумку маємо загальний результат, якого ніхто не бажав. 

Такій «творчості» більше відповідає назва «спотворчість». Перш ніж говорити про «правотворчість», не зайве було б з’ясувати, що таке творчість. Причому не з визначень тлумачних словників, а у філософському сенсі, оскільки творчість – категорія філософська. 

Беремо один із філософських словників. «Творчість – цілеспрямована діяльність, результатом якої виявляється відкриття (створення, винахід) чогось нового, раніше невідомого або активне, таке, що відповідає потребам часу засвоєння уже існуючого багатства культури...  Спрямована на вирішення об’єктивно заданих, суспільно значущих задач, творча дія одночасно протікає як процес самореалізації, який відповідає настійливій внутрішній потребі (покликанню). У процесі творчості звичайно відбувається незрима мобілізація таких внутрішніх можливостей (уявлення, пам’яті, інтуїтивного вибору смислу), про існування яких людина спочатку просто не підозрює. Тому в результаті творчої дії вона пізнає дещо нове не тільки про зовнішній світ, а й про саму себе... 

Як така, що у подвійному сенсі (у сенсі пізнання і самопізнання) є «мандрівкою у невідоме», творча дія завжди виявляється до певної міри несподіваною для самого діючого суб’єкта: вона включає в себе момент осяяння, виходу за межі вихідного розуміння самих умов проблеми...» (Краткий словарь по философии / под общ. ред. И.В. Блауберга, И.К. Пантина. – 4-е изд. – М.: Политиздат, 1982. – С. 337. Переклад – О.Ю.). 

В юриспруденції словом «правотворчість» звикли оперувати, абстрагуючись від філософського змісту поняття «творчість», використовуючи його побутове, а отже неістинне значення. Про це свідчить хоча б таке визначення терміна «правотворчість» в «Юридичній енциклопедії»: «Правотворчість – напрям діяльності держави, пов’язаний з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування. Правотворчість спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої системи норм, що регулюють суспільні відносини. Юридичний характер правотворчості визначається процесом надання правовим нормам загальнообов’язкового характеру....» (Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко та ін. К.: «Укр. енцикл.», Т.5: П-С. – 2003. – С.51. Авт. статті  С.В. Бобровник, В.Є.Щебельський). 

З цього визначення випливає, що фактично йдеться про нормотворчість, а не про «правотворчість», тобто по суті маємо позначення одного поняття іншим словом. Аби переконатися, що це саме так, знаходимо підтвердження в цій же «Юридичній енциклопедії», звернувшись до терміна «нормотворчість». В ній термін "нормотворчість" визначено до геніальності просто: «див. Правотворчість» (Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко та ін. К.: «Укр. енцикл.», Т.4: Н-П. – 2002. – С.193). Це уже не наука, а, вибачте, шахрайство.

Ще двадцять років тому у монографії «Теоретичні основи законодавчого процесу» автор намагався уникати використання слова «правотворчість», надаючи перевагу терміну «нормотворчість» як більш точному. Кажуть, для дурня закон неписаний, в для невігласа «правотворця» – наукові праці. Адже невігласами не народжуються, ними стають (навіть «академіки») ті, хто не читає розумних книжок.  

+++

в) Вигадане невідомо ким поняття «правотворча діяльність», для якої автори даного Закону вирішили вигадати ще й «правові засади», перетворило текст ст. 2 Закону взагалі в нагромадження вигадок і суперечностей.

Так, у ч.2 цієї статті записано нібито «нейтральну» звичну фразу: «2. Правотворча діяльність в Україні регламентується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них підзаконними нормативно-правовими актами». Однак посилання на Конституцію в даному випадку виявляється «липою», тому що в ній немає взагалі згадки про «правотворчу діяльність».

На звернення до ChatGPT із запитом: «Чи є в Конституції України термін «правотворча діяльність»?» отримано таку відповідь: «На момент завершення мого останнього оновлення в січні 2022 року у Конституції України термін "правотворча діяльність" не використовується. Однак у конституційному контексті можуть бути використані терміни, які стосуються процесу створення та зміни законів, такі як "законодавча ініціатива", "законодавчий процес" або "законотворча діяльність". Я рекомендую перевірити офіційний текст Конституції України для отримання найактуальнішої інформації».

Зважаючи на те, що законопроект було ухвалено в першому читанні до 2022 р., дану рекомендацію «штучного інтелекту» варто було адресувати авторам Закону; а особисто нам відсутність згадки про «правотворчу діяльність» у Конституції відома ще з моменту її прийняття. Виникає питання: навіщо засмічувати закон подібними вигадками? Не інакше, авторам цього Закону кортіло підняти правові засади «правотворчої діяльності» на конституційний рівень (мабуть, для солідності)...   

А ось про що йдеться у ч.3 ст.2 Закону: «3. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж передбачені цим Законом, застосовуються правила міжнародного договору України»? По-перше, про які «інші правила «правотворчої діяльності» може взагалі йти мова у міжнародних договорах України? А головне, чому надається пріоритет міжнародному договору, якщо стаття 9 Конституції (а це одна з головних правових засад усієї правової системи України) встановила вимогу, що укладення міжнародних договорів України, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення змін до Конституції України»? Коли перекласти дане положення з "дипломатичної" на "людську" мову, то тут сказано: ніякі правила міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, не можуть застосовуватися, оскільки таких договорів не може бути в принципі (за цим повинен слідкувати Конституційний Суд). 

А якщо в нашій Конституції взагалі нічого не сказано про «правотворчу діяльність», то до чого тут міжнародні договори з їхніми правилами невідомо якої діяльності? Спочатку слід конституційно визначитися, а потім протиставляти національні спеціальні закони правилам міжнародних договорів України.

Наступну «правову засаду правотворчості» отримуємо у ч.4 ст.2 такого змісту: «4. Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законом про внесення змін до Закону України "Про правотворчу діяльність"». Невідомо чому така «повага» до даного Закону, якщо врахувати, що давно стала правилом негативна загалом практика внесення змін до десятків законів, в тому числі кодексів, тими законами, предмет яких взагалі не стосується предмета змінюваного закону...

Нарешті, «правова засада» ч.5 ст.2 Закону: «5. Якщо суб’єкт права законодавчої ініціативи подав до Верховної Ради України проект закону, що регулює суспільні відносини у сфері правотворчої діяльності інакше, ніж передбачено цим Законом, він зобов’язаний одночасно подати проект закону про внесення змін до цього Закону. Поданий законопроект розглядається Верховною Радою України одночасно з відповідним проектом закону про внесення змін до цього Закону».

Дана «засада» свідчить про техніко-юридичну безграмотність авторів Закону і недбалість законодавця, оскільки виключає можливість ініціювання проекту закону, аналогічного цьому Закону, проте в новій редакції (наприклад, законопроекту про нормотворчу діяльність). А такий закон не потребує ще й окремого закону про внесення змін до цього Закону, а тому ця вимога не є "засадою". Усуненням можливості такої ситуації порушується право законодавчої ініціативи, передбачене Конституцією. Чи, можливо, автори Закону вирішили, що Конституція - справа тимчасова, а їхній «шедевр» буде існувати вічно в даній редакції? Наївні сподівання... 

* * *

У наступній статті 3 йдеться про принципи "правотворчої діяльності".  

Стаття 3. Принципи правотворчої діяльності

1. Правотворча діяльність здійснюється відповідно до принципів:

1) верховенства права, що включає, але не виключно, принципи законності, юридичної визначеності, запобігання зловживанню повноваженнями, рівності перед законом та недискримінації, доступу до правосуддя;

2) пріоритетності утвердження та забезпечення прав і свобод людини, дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини;

3) демократичності;

4) пропорційності;

5) необхідності та обґрунтованості;

6) системності;

7) наукового забезпечення;

8) ресурсної забезпеченості.

----

Аналіз положень даної статті позбавлений сенсу через їхню беззмістовність. Якщо відсутнє поняття самої правотворчої діяльності, то про які «принципи» невідомо як визначеної діяльності може йти мова?

Нещодавно на сайті була вміщена стаття «Правотворчество – категория ненаучная», в якій доведено, що термін «правотворчість» не має сенсу і лише засмічує юридичну науку. Те саме стосується категорії «принципів», якими науковці та законодавці «жонглюють» де треба й не треба. Для того, щоб вести мову взагалі про якийсь принцип, необхідно спочатку скласти поняття того предмета, «принциповість» якого збираються визначати чи характеризувати.

Адже за своїм поняттям принцип (від лат. principium – основа, вихідне начало) є керівною ідеєю, основоположенням, основним правилом поведінки, дії.

Отже, принцип пов’язаний не з поверхневим сприйняттям предмета, а з розумінням його сутнісних ознак, змісту поняття даного предмета. Натомість у юридичній науці, а за нею і в законодавчій діяльності категорію «принцип» використовують в якості «бутафорії», якою предмету (тій або іншій сфері або виду діяльності) надають видимості солідності, «принциповості». Насправді такі «керівні ідеї», далекі від сутності самого предмета, є «бутафорськими» абстракціями, якими може бути з однаковим успіхом «прикрашена» будь-яка сфера діяльності.

З чим, справді, їсти той же принцип «пропорційності» в «правотворчій діяльності»? А принцип «наукового забезпечення» (уже навіть не науковості, як раніше називали один із принципів) у статті 3 цього Закону можна сприйняти як насмішку над поняттям «принцип»: науковістю в даному «правотворчому»  акті навіть не пахне. А відтак "безпринципною" буде і майбутня "правотворча діяльність".

* * *

Багато чого скаже нам про даний Закон стаття 4, яка визначає учасників правотворчої діяльності. 

Стаття 4. Учасники правотворчої діяльності

1. Учасниками правотворчої діяльності є:

1) суб’єкт правотворчої діяльності;

2) суб’єкт правотворчої ініціативи;

3) суб’єкт забезпечення правотворчої діяльності;

4) заінтересовані особи.

2. Суб’єктами правотворчої діяльності є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи та інші суб’єкти, наділені Конституцією України та (або) законом повноваженнями щодо прийняття (видання) нормативно-правових актів, а саме:

1) Український народ на всеукраїнському референдумі;

2) Верховна Рада України;

3) Президент України;

4) Кабінет Міністрів України;

5) міністерства;

6) інші органи державної влади та інші суб’єкти публічного права, які згідно із законом здійснюють від імені держави правотворчу діяльність та юрисдикція яких поширюється на територію України (далі - інший державний орган);

7) Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства Автономної Республіки Крим;

8) голови місцевих державних адміністрацій та керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;

9) територіальна громада на місцевому референдумі;

10) органи місцевого самоврядування.

3. Суб’єктом правотворчої ініціативи є орган державної влади, інший державний орган, його посадова особа, інший уповноважений суб’єкт, який відповідно до Конституції України та (або) закону чи прийнятого відповідно до них іншого нормативно-правового акта має право вносити на розгляд суб’єкта правотворчої діяльності проект нормативно-правового акта для його прийняття (видання) в порядку, встановленому законом.

4. Суб’єктами забезпечення правотворчої діяльності для цілей цього Закону є допоміжні органи суб’єктів правотворчої діяльності та особи, які виконують завдання наукового, юридичного, експертного, консультативного, технічного та інших видів забезпечення правотворчого процесу.

5. Заінтересованими особами для цілей цього Закону є фізичні та юридичні особи, на яких вплине прийняття (видання) відповідного нормативно-правового акта, а саме:

1) громадяни України;

2) іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України;

3) громадські об’єднання, професійні спілки та їх об’єднання, творчі спілки та їх об’єднання, благодійні і релігійні організації;

4) асоціації органів місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення;

5) непідприємницькі товариства, суб’єкти господарювання та їх об’єднання, організації роботодавців та їх об’єднання, органи професійного самоврядування, саморегулівні організації;

6) інші особи, прав, свобод, інтересів чи обов’язків яких стосується відповідний нормативно-правовий акт.

6. Заінтересовані особи можуть ініціювати підготовку проекту нормативно-правового акта перед суб’єктом правотворчої ініціативи (частина третя цієї статті).

Заінтересовані особи беруть участь у правотворчій діяльності відповідно до Конституції України, цього Закону, законів щодо публічних консультацій, лобізму та лобістської діяльності, а також інших законів України.

----

Отже, участь у правотворчій діяльності (ПД) в Україні беруть фактично усі громадяни, а також іноземці та особи без громадянства, плюс ще якісь особи... Тобто на нашу національну правотворчість працює фактично увесь світ! А як інакше? Адже згідно ч.1 ст.4 учасниками ПД є не лише три види суб’єктів (ПД, правотворчої ініціативи та забезпечення ПД), а й заінтересовані особи (не-суб'єкти), про яких сказано в ч.6 ст.4 Закону і до яких ми звернемося пізніше. Ось, виявляється, у чому секрет вражаючої якості наших законів... 

+++

Головними учасниками правотворчості у розумінні авторів Закону є суб’єкти ПД, до яких належать: 1) органи державної влади, 2) органи місцевого самоврядування, 3) посадові особи тих і інших органів, 4) інші суб’єкти, наділені КУ та (або) законом повноваженнями щодо прийняття (видання) нормативно-правових актів.

При цьому першим серед суб’єктів ПД вказано в ч.2 ст.4 «Український народ на всеукраїнському референдумі». Названого суб’єкта ПД законодавці, очевидно, мали на увазі в категорії «інших суб’єктів, наділених Конституцією повноваженнями щодо прийняття (видання) нормативно-правових актів», оскільки народ не є органом держави та органом самоврядування. Не кажучи про некоректність такого другорядного ставлення обраного тим же народом парламенту до єдиного джерела влади в Україні, КУ не уповноважила народ приймати нормативно-правові акти, а він має право: а) затверджувати на референдумі прийняті парламентом конституційні закони (ст.156 КУ) та ухвалювати інші закони (ст.ст 73, 74 КУ).  

Та це все дрібниці. Справа в тому, що при визначенні предмета в ст. 1 сказано, що дія цього Закону «не поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі: 1) реалізації права на народне волевиявлення у формі референдуму, крім питання відповідності проекту нормативно-правового акта, що виноситься на референдум, встановленим цим Законом принципам правотворчої діяльності». Проте до вирішення питання відповідності проекту принципам ПД народ не має жодного відношення.

 Отже, законом визначено в якості суб’єкта ПД «Український народ на всеукраїнському референдумі», проте цей закон на референдумні відносини не поширюється.

Так само визначена в якості суб’єкта ПД «територіальна громада на місцевому референдумі», хоча на відносини, які виникають при проведенні місцевого референдуму, цей закон також не поширюється. Зрозумій, хто може, що мав на увазі законодавець...

+++

Не визначене належним чином поняття «правотворча діяльність» тягне за собою наступні невизначеності. Виявляється, право «творять» усі суб’єкти, «наділені Конституцією та/або законом повноваженнями щодо прийняття (видання) нормативно-правових актів». Суцільне верховенство бюрократії!...

Авторам цього Закону чомусь не спало на думку, що ст.8 Конституції України усі нормативно-правові акти поділяє за їх юридичною силою на: 1) Конституцію, 2) закони, 3) інші нормативно-правові акти. Саме з юридичною силою актів пов’язується встановлення («творення») права: одна справа КУ й закони, і зовсім інша – «інші нормативно-правові акти».  

Адже коли ми пригадаємо ст. ст. 19 і 92 КУ, то виявиться, що перша з них зобов’язує усіх «правотворців», які «приймають (видають) нормативно-правові акти», діяти у відповідності лише з Конституцією і законами України. Тобто «інші нормативно-правові акти» усі «правотворці-бюрократи» мають приймати та видавати на виконання КУ та законів України.

Відтак, «інші нормативно-правові акти» є не актами «правотворчості», а актами застосування (виконання, реалізації) закону (визначеного ним права).

Щодо ст.92 КУ, то в ній пункт 1 прямо встановлює, що права і свободи громадян і їх гарантії, а також їх основні обов’язки встановлюються виключно законами України. Щодо цієї статті див. наш сайт: «Анатомия конституционного обмана» (Куда девались гарантии обязанностей?). Правильно сформульована дана стаття чи ні – питання в даному разі другорядне. Головне, що КУ чітко проводить межу між законодавчою діяльністю та підзаконною нормотворчою діяльністю бюрократії. Творити (а точніше формулювати) правові норми – то справа законодавця, а бюрократія повинна їх виконувати та впроваджувати в реальне життя, в тому числі видаючи підзаконні нормативно-правові акти.

+++

Тут вкотре доводиться наголосити, що нормативно-правову діяльність необхідно законом регулювати конкретно, а не абстрактно. Це означає, що необхідним є окремий закон про закони і законодавчу діяльність (див.: «Закон про закони»), а не абстракті «глобальні» закони «про правотворчість», «про нормативно-правові акти» тощо, оскільки мова йде про різні предмети правового регулювання, які законодавець чомусь уперто прагне поєднати в одному законі. Та це не уніфікація, а профанація нормотворчої діяльності.

Законодавча діяльність і закон, як її продукт, істотно відмінні від усіх підзаконних правових актів і тієї діяльності, що їх продукує. Якщо не брати до уваги специфіку тих і інших актів, то визначення предмета регулювання цих сфер юридичної діяльності буде абстрактним, а регулювання відповідних відносин – неадекватним, найчастіше беззмістовним та суперечливим, про що й свідчить даний Закон про «правотворчу діяльність».      

Наприклад, ч.3 ст.4 визначає поряд із суб’єктами правотворчої діяльності (СПД) ще окремо суб’єктів правотворчої ініціативи (СПІ), до яких належать: орган державної влади, інший державний орган, його посадова особа, інший уповноважений суб’єкт, який відповідно до КУ та (або) закону чи прийнятого відповідно до них іншого нормативно-правового акта має право вносити на розгляд суб’єкта правотворчої діяльності проект нормативно-правового акта для його прийняття (видання) в порядку, встановленому законом. Очевидно, що тут до процедур усієї підзаконної нормотворчості застосовано аналогію законодавчої процедури; образно кажучи, змусили «бюрократичну курку» літати так само високо, як злітає «парламентський орел».

Відтак, відповідно до п.8 ч.2 ст.4 Закону, керівник якогось структурного підрозділу районної державної адміністрації виступає як СПД, на розгляд якого вносить проект нормативно-правового документа рядовий службовець цього підрозділу (якому Законом надано «солідного» статусу суб’єкта правотворчої ініціативи). Цей СПІ вносить на розгляд СПД проект для видання акта «в порядку, встановленому законом», причому видання не цим саме СПД (у нього таких повноважень немає), а главою держадміністрації, тобто іншим СПД. При тому заступник глави держадміністрації не має статусу СПД, не може «творити право», а отже, не має повноваження видати цей акт у випадку відсутності глави держадміністрації; а врегулювати ситуацію в цьому випадку можна, як сказано в даній статті, лише законом...  

Та згідно з чинним законодавством про місцеві державні адміністрації існує ще Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації, що його затверджує Кабінет Міністрів України. Крім того, на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які за законом забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів – накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Натомість перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов’язки, визначені головами адміністрацій. Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Нарешті, як розрізняти суб’єкта ПД і суб’єкта ПІ, коли, наприклад, Президент України одноосібно особисто готує проект нормативного указу і видає його? Адже це главі держави не забороняється. У такому разі, чи можна розцінювати указ, виданий подібним чином, як такий, що порушує ч.2 ст.8 цього Закону та ст. 19 КУ?

І таких колізійних питань і ситуацій з даним Законом виникне безліч, тому що він через свою абстрактність не рахується з чинним законодавством, а тим більше з практикою, яка склалася у сфері підготовки та видання різних нормативних актів на різних рівнях управління. Та замість ретельного аналізу й узагальнення практики підзаконної нормотворчості законодавець зробив предметом цього Закону відображений у кривому дзеркалі законодавчий процес, і це спотворене відображення видав за "правотворчу діяльність" в якості предмета даного закону.

+++

Суб’єктів забезпечення правотворчої діяльності (СЗПД) у ст.4 цього Закону визначено так само абстрактним чином, як усіх інших учасників ПД. Зокрема, не можна встановити, чи вважається суб’єктом ЗПД вчений-юрист або викладач юридичної академії, який «виконує завдання наукового, експертного чи консультативного забезпечення правотворчого процесу». А, головне, яке практичне значення має для таких осіб наявність статусу СЗПД?

Ще більш цікаво виглядає визначення в ст.4 такої категорії учасників ПД як «заінтересовані особи», якими є «фізичні та юридичні особи, на яких вплине прийняття (видання) відповідного нормативно-правового акта». Надзвичайно «змістовне» визначення участі у правотворчості... З таким же успіхом кожного жителя України можна визнати учасником сонячного випромінювання, адже на усіх нас останнє також «впливає»... 

Конкретна людина може навіть не підозрювати (часто й не здогадується) про якийсь там виданий «відповідний» нормативний акт, проте її законом призначили бути «учасником правотворчої діяльності». Враховуючи якість тих законів, які приймає в останні роки парламент, навряд чи знайдеться багато бажаючих стати «співучасниками» цього «процесу».

З іншого боку, як бути з усіма іншими учасниками ПД, переліченими у ст.4 Закону? Адже і суб’єкти ПД, і суб’єкти ПІ, і суб’єкти ЗПД – усі вони є громадянами України, а отже підпадають під категорію «заінтересованих осіб». Адже на них так само поширюється вплив нормативного акта, як і на усіх інших осіб. Вони також є "заінтересованими особами"...

А може законодавець мав на увазі, що названі суб’єкти не заінтересовані в творенні правових норм? Чи, можливо, фактично саме своєкорислива заінтересованість нормотворців, всупереч інтересам усіх інших громадян, реалізується при «творенні права»? У такому разі стає зрозумілим, чому у нас погані закони. Є особи, особливо заінтересовані саме в таких законах...

Якщо законодавець, можливо, прагнув доєднати населення до творення права, або мав на меті врахувати лобістську діяльність тощо, то термін «заінтересовані особи» тут недоречний, з ним цілком очевидно порушуються закони формальної логіки, співвідношення цілого й часток.

Загалом, використання терміна «учасники ПД» без чіткого визначення даного поняття не могло в принципі дати логічного поділу останніх на категорії учасників, що фактично й сталося з формулюванням ст.4 Закону.

 * * *

Наступна стаття 5 Закону присвячена питанню правонаступництва у правотворчій діяльності, яке мало досліджувалося в юридичній науці, на відміну від поняття правонаступництва як такого. Тому було цікаво, як законодавець вирішить це питання стосовно сфери правотворчості. Вказана стаття виглядає так:

Стаття 5. Правонаступництво у правотворчій діяльності

1. Ліквідація, реорганізація або перейменування суб’єкта правотворчої діяльності не тягне за собою втрату чинності прийнятими (виданими) ним нормативно-правовими актами, якщо інше не передбачено законом.

2. У разі ліквідації, реорганізації суб’єкта правотворчої діяльності в акті про ліквідацію, реорганізацію зазначається правонаступник його правотворчих повноважень та визначаються межі правотворчих повноважень.

3. До правонаступника в межах повноважень, визначених відповідно до частини другої цієї статті, переходить повноваження приймати (видавати) нормативно-правові акти в обсязі, визначеному частиною другою статті 46 цього Закону, а також інші повноваження суб’єкта правотворчої діяльності, визначені цим Законом.

----

Передусім відзначимо, що законодавець термін «правонаступництво у правотворчій діяльності» залишив без визначення, як і термін «правотворча діяльність». Однак право – не математика, де мінус помножений на мінус завжди дає плюс... Тут невизначений у законі один термін помножений на інший так само невизначений термін у кращому випадку дасть плутанину та, як наслідок, додаткові можливості для бюрократичної крючкотворчої сваволі при застосуванні такого закону...

Далі звертає на себе увагу логічна непослідовність у розміщенні частин даної статті. Принаймні, більш логічним було другу і третю частини зробити відповідно першою та другою частинами, а першу частину – третьою. Адже правонаступництво – це питання статусу суб’єкта правотворчості, тоді як нормативні акти є результатом діяльності суб’єкта правотворчості, що не мають суттєвого значення при визначенні вказаного статусу. Втрата ними чинності може бути, а може й не бути, про що сказав сам законодавець у ч.1 статті 5 Закону.      

 Разом із тим, тут залишилися поза увагою ряд неврегульованих питань у зв’язку з правонаступництвом у правовій нормотворчості. 

Перше питання: як бути з правонаступництвом інших учасників «правотворчої діяльності», зокрема, правонаступництвом суб’єктів правотворчої ініціативи? Наприклад, Верховний суд України мав право законодавчої ініціативи, а після його реорганізації у Верховний суд його статус суб’єкта ПІ у законі про судоустрій залишився невизначеним. Проте щодо суб’єкта ПІ в ст.5 нічого не сказано. Чи в такому разі подана до парламенту законодавча ініціатива попереднього Верховного суду України залишається дійсною і чи має вона бути розглянута?

Або реорганізовано суб’єкта забезпечення правотворчої діяльності, а ст. 5 знову-таки нічого не говорить про правонаступництво суб’єкта ЗПД. Припустімо, юридичний факультет КНЕУ науково забезпечував нормотворчу діяльність парламентського комітету з питань наслідків Чорнобильської катастрофи. З часом факультет було перетворено в Інститут КНЕУ. Чи є останній правонаступником юридичного факультету щодо ЗПД парламенту? 

Таких питань у законодавця, схоже, навіть не виникало, хоча вони є цілком реальними в практичному житті...

+++

Питання друге: що означає повноваження правонаступника «приймати (видавати) закони», якщо у ст. 46, на яку є посилання у ч.2 ст.5, сказано таке: «Повноваження суб’єкта правотворчої діяльності щодо прийняття (видання) нормативно-правового акта включає також повноваження щодо: 1) внесення змін до нормативно-правового акта; 2) зупинення дії окремого структурного елемента нормативно-правового акта на визначений строк (термін); 3) дострокового відновлення дії окремого структурного елемента нормативно-правового акта, дія якого була зупинена на визначений строк (термін); 4) визнання нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що втратив чинність.

До появи цього Закону більш-менш професійні юристи вважали, що прийняття (видання) нормативно-правового акта (НПА) – це загальний спосіб або форма реалізації наступних повноважень: а) ухвалювати нові НПА, б) змінювати чинні НПА, в) зупиняти дію НПА повністю або в частині та відновлювати цю дію, г) визнавати втрату чинності НПА в цілому або в частині. Вказані повноваження здійснювалися шляхом прийняття (видання) відповідного НПА, що й означало реалізацію повноважень «а)» - «г)», а не якесь особливе «повноваження» поряд з ними.

 Питання третє. Конституція України у п.1 «Перехідних положень» містить таку формулу: «1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України». Немає сенсу говорити про якесь правонаступництво у сфері правової нормотворчості нової держави стосовно актів попередньої держави, хоча Конституція УРСР після проголошення незалежності України діяла як Конституція України майже п’ять років. Проте нова Конституція залишила чинними усі попередні акти в частині, в якій вони їй не суперечать. То як бути правонаступникам: парламентові, Президенту України, Урядові та різним міністерствам щодо таких чинних актів чи їх окремих положень? – На це питання законодавець у даному Законі відповіді не дає, хоча Конституція його зобов’язувала зробити це.

Та що говорити про парламент, який не спромігся прийняти (видати) закон про Верховну Раду України, при тому, що проект такого закону давно був підготовлений науковцями Інституту держави і права? Так само як немає спеціального статусного закону і про Президента України, хоч такий закон з перших днів існування інституту президента в Україні існував (щоправда, скоріше, симулякр закону з десятка статей). Але на початку 2000 років повноцінний проект  закону про Президента України розглядала Верховна Рада України, однак не змогла прийняти його. Як і закон про закони та законодавчу діяльність. Дуже не бажають депутати всіх скликань, а з ними й президенти, починаючи з перших років їх існування, ввести свою «правотворчість» у законне русло. Їм вистачає конституційних положень, які «нестрашно» порушувати, оскільки розгляд конституційності законів та актів глави держави, в т.ч. стосовно порушення порядку їх прийняття, може розглядати тільки Конституційний Суд. А там процедура відома…    

Через це не вирішується даним Законом і таке конституційне питання, як існування президентських указів з економічних питань (див. п.4 розділу ХV Конституції України), а також декретів уряду, що мають силу закону. У будь-якому разі це питання, пов’язані з ч.1 ст. 5 Закону, про яку зараз йде мова, і хоча б у його прикінцевих чи перехідних положеннях ці питання мали б бути закриті. Схоже, автори даного Закону не прожили стільки, щоб пам’ятати таку давню матерію, а спитати у старших чи звернутися до науковців щось заважає…   

То хоча б заглянули у проект закону про закони (див. на сайті: «Закон про закони»), в якому є стаття 51 «Перехідні положення» такого змісту:

 1. Декрети Кабінету Міністрів України, які на день набрання чинності цим Законом діють у частині, що не суперечить Конституції України, продовжують діяти як закони до набрання чинності законом про визнання їх такими, що втратили чинність.

2. Внесення змін до декретів Кабінету Міністрів України, що продовжують діяти, здійснюється шляхом прийняття відповідних законів за процедурою, встановленою для зміни закону України. При внесенні змін до декрету Кабінету Міністрів України слова “декрет”, “декрет Кабінету Міністрів України” у його тексті змінюються на слова “закон”, “закон України” у відповідних відмінках.      

Замість цього у розділі ХІІІ «Перехідні положення» автори Закону про правотворчу діяльність записали таке:

«1. Основи законодавства України та декрети Кабінету Міністрів України, чинні на день набрання чинності цим Законом, мають статус закону до набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами Верховної Ради України, прийнятими у формі, визначеній статтею 10 цього Закону».

2. До набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, прийнятими належними суб’єктами правотворчої діяльності, до системи нормативно-правових актів України належать акти органів державної влади і управління Союзу РСР, Української РСР, Української СРР, які не суперечать Конституції України та щодо яких не прийнято рішення щодо їх незастосування на території України та (або) припинення їх дії».

Щодо Основ законодавства України встановлювати, що вони «мають статус закону», це якесь «масло масляне», оскільки вони приймалися як закони за процедурою прийняття законів України. Навіщо було виключати з числа законів Основи законодавства? – на дане запитання розумної відповіді немає.  

Це ще один (і далеко не останній) аргумент на користь прийняття окремих законів 1) про закони та законодавчу дыяльнысть і 2) про підзаконну правову нормотворчість, – замість недолугого «абстрактно-універсального» закону про "правотворчість".

 * * *

Стаття 6 Закону, схоже, знадобилася його авторам для того, аби більш «солідно» виглядав перший розділ «Загальні положення». Принаймні, таке враження складається при ознайомленні з текстом вказаної статті.

 Стаття 6. Гарантії забезпечення права на доступ до інформації

                 щодо правотворчої діяльності

1. Право на доступ до інформації щодо правотворчої діяльності гарантується:

1) обов’язком суб’єктів правотворчої діяльності надавати та оприлюднювати інформацію щодо правотворчої діяльності в порядку, обсягах та строки (терміни), визначені законом;

2) доступом до засідань представницьких суб’єктів правотворчої діяльності в порядку, визначеному законодавством України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті;

3) здійсненням державного та громадського контролю за дотриманням права на доступ до інформації щодо правотворчої діяльності;

4) визначенням законом юридичної відповідальності за порушення законодавства України про доступ до публічної інформації.

2. Відкритість засідань представницьких суб’єктів правотворчої діяльності може забезпечуватися відповідно до законодавства України шляхом трансляції таких засідань аудіовізуальними медіа, онлайн-медіа, онлайн-трансляції, публікації стенограм засідань, а також розміщення інформації на офіційних веб-сайтах суб’єктів правотворчої діяльності.

3. Доступ до інформації щодо правотворчої діяльності обмежується відповідно до Конституції України та (або) закону з метою захисту таємної, конфіденційної та (або) службової інформації.

----

Наведена стаття не так додала «солідності» першому розділу Закону, як висвітлила професійну несолідність самого законодавця і авторів Закону.

По-перше, про яке право та його гарантії йде мова? Якщо це право «на доступ до інформації», то варто було б вказати, хто є суб’єктом даного «права»? Ясно, що таким суб’єктом не є суб’єкти правотворчої діяльності, адже вони згідно п.1 ч.1 ст.6 зобов’язані надавати комусь вказану інформацію. Це і не державні та громадські контролери, що призначені контролювати «дотримання права на доступ до інформації» (незрозуміло ким: невідомими суб’єктами цього «права» чи зобов’язаними щодо цих незнайомців суб’єктами правотворчості згідно п.1?). Незрозуміло й те, хто є порушниками права на доступ до інформації щодо правотворчості, відповідальність яких повинен встановити якийсь інший закон (п.4 ч.1 ст.6).

Нарешті, є ще «представницькі суб’єкти правотворчої діяльності» (п.2 ч.1 ст.6). Що це таке – питання до законодавця. Адже серед учасників правотворчості (див. ст.4) категорія «представницькі суб’єкти» не згадується, а за логікою це можуть бути: 1) парламент чи місцеві ради, 2) представники цих та інших органів і посадових осіб (наприклад, уряду, міністерства тощо). Проте їм надано право «доступу до засідань», а не до інформації, та й то не в усіх випадках... Лише наступна ч.2 ст.6 розкриває секрет: представницькі суб’єкти – це виборні органи влади.

То хто ж є суб’єктом права «на доступ до інформації»? Інші учасники «правотворчої» діяльності (а без доступу до інформації які вони учасники правотворчої діяльності?), представники народу (що не є «учасниками»?) чи взагалі незайнята публіка, якій просто цікаво спостерігати за трансляцією засідань парламенту, уряду, сесії ради, тощо?

По-друге, доступ до якої інформації має на увазі дана стаття? – Ясно, до якої: «інформації щодо правотворчої діяльності»! На жаль, визначення такої категорії інформації цей Закон не містить, а щодо «правотворчої діяльності» (яка сама є прикладом невизначеності) може бути інформація будь-якого характеру та в будь-яких джерелах. Наприклад, публікація даного матеріалу на сайті цілком охоплюється поняттям «інформації щодо правотворчої діяльності».

Яке регулятивне значення має ця ст.6 Закону? – Нульове. Усе щодо права на доступ до публічної інформації сказано в Конституції України... 

А хто хоче більш повно ознайомитися з цим правом та його гарантіями, рекомендуємо звернутися до якісного спеціального наукового дослідження (див. на цьому сайті:  «Законодавче регулювання та судовий захист права на доступ до публічної інформації»). 

Принаймні, законодавцям у зв'язку з проектом даного Закону, вочевидь, не завадило б переглянути цю роботу і, можливо, було б менше таких «норм», як у коментованій ст.6 Закону...

* * *

Якщо розглядати статтю 7 Закону, то одразу постає питання: чому ця стаття потрапила в перший розділ «Загальні положення»? Читаємо текст вказаної статті:

Стаття 7. Дія цього Закону в умовах воєнного або надзвичайного стану

1. Крім суб’єктів, визначених частиною другою статті 4 цього Закону, у випадку та в межах повноважень, передбачених законом, під час дії воєнного або надзвичайного стану суб’єктами правотворчої діяльності можуть також бути:

1) начальники обласних та районних військових адміністрацій;

2) керівники обласних та районних військово-цивільних адміністрацій.

2. Під час дії в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та якщо відсутня об’єктивна можливість виконання вимог цього Закону в повному обсязі, суб’єкти правотворчої діяльності можуть приймати (видавати) нормативно-правові акти без дотримання вимог:

1) статей 20-27, частини другої, пунктів 2, 4, 5 частини третьої статті 29, статей 30, 45 цього Закону – щодо проектів нормативно-правових актів, розроблених і прийнятих (виданих) під час дії воєнного або надзвичайного стану;

2) статей 67-71 цього Закону – щодо нормативно-правових актів, прийнятих (виданих) до початку дії воєнного або надзвичайного стану.

3. Нормативно-правовий акт, прийнятий (виданий) під час дії воєнного або надзвичайного стану, запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації без дотримання вимог статей цього Закону, зазначених у пункті 1 частини другої цієї статті, приймається (видається) на обмежений, визначений у такому акті, строк (термін).

Продовження дії такого нормативно-правового акта на невизначений строк (термін) здійснюється суб’єктом правотворчої діяльності шляхом прийняття (видання) нового нормативно-правового акта за результатами правового моніторингу нормативно-правового акта, зазначеного в абзаці першому цієї частини. Правовий моніторинг таких нормативно-правових актів після припинення (скасування) воєнного або надзвичайного стану, припинення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації здійснюється в першочерговому порядку.

4. Особливості дії нормативно-правових актів, що стосуються прав та основних свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв’язку з дією воєнного або надзвичайного стану, визначаються законами України "Про правовий режим воєнного стану" та "Про правовий режим надзвичайного стану".

----

Як видно, у ст.7 мова йде про особливі умови дії закону, на що вказує уже її назва, а не йдеться про положення загального значення. З точки зору юридичної техніки положення ст.7 могли б бути предметом заключних або прикінцевих положень Закону.    

А проте у розділі XIV «Прикінцеві положення» даного Закону записано:

1. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 2102-IX...»

Звідси питання для особливо кмітливих законодавців: навіщо потрібна стаття в Законі про дію його в умовах воєнного стану, якщо сам цей Закон вводиться в дію через рік після закінчення зазначених умов?...  

+ + +

Зроблений критичний огляд першого розділу «Загальні положення», що у будь-якому цілісному законі має слугувати концептуальним фундаментом останнього, – цей критичний аналіз вказує на те, що багатослівна громіздка й незграбна «будівля» даного Закону спирається на немічні «кур’ячі ніжки». Ніякої концепції закону у цій хиткій нормативній «будівлі» не проглядається навіть з мікроскопом.

Тому подальший постатейний аналіз цього парламентського «шедевру» не має сенсу й лише утомить читачів. Хіба що у якомусь практичному випадку до аналізу відповідних положень його статей, можливо, доведеться колись ще звернутися. А тут залишилося зробити ще два такі зауваження загального характеру.

Перше зауваження. Загальна структура даного Закону виглядає так:   

Розділ I. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Розділ II. СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ УКРАЇНИ

Розділ III. ПЛАНУВАННЯ ПРАВОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Розділ IV. ПІДГОТОВКА ПРОЕКТУ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

Розділ V. ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ ТЕХНІКИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

Розділ VI. РОЗГЛЯД ТА ПРИЙНЯТТЯ (ВИДАННЯ) ПРОЕКТУ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

Розділ VII. ДОВЕДЕННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА ДО ВІДОМА НАСЕЛЕННЯ ТА НАБРАННЯ НИМ ЧИННОСТІ

Розділ VIII. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ ПІДЗАКОННИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

Розділ IX. ОБЛІК НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ. ЄДИНИЙ ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

Розділ Х. ДІЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

Розділ XI. ПРАВОВІ ПРОГАЛИНИ, ПОДОЛАННЯ ПРАВОВИХ КОЛІЗІЙ

Розділ XII. ПРАВОВИЙ МОНІТОРИНГ

Розділ XIII. ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ

Розділ XIV. ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

Як бачимо, три його розділи (ІІ, V та Х), а частково й деякі інші (ХІ) визначають не правила «правотворчої» діяльності, а систему актів та вимоги до актів і умов їх дії. У такому разі назва закону не відображає його предмет, оскільки фактично в цьому Законі йдеться про нормативні акти та правову нормотворчу діяльність. Цей закон фактично – про нормативно-правові акти та нормотворчу діяльність.

Друге зауваження. Розділ ХІ (в частині подолання правових колізій), а також розділ ХІІ «Правовий моніторинг» виходять за межі предмета даного Закону, оскільки визначають і регулюють діяльність, що не є «правотворчою» та, навіть, «нормотворчою». Це уже сфера застосування норм та аналіз його практики. 

Наприклад, ст.66 називається «Подолання колізій норм права під час реалізації нормативно-правових актів». У ст. 67 «Мета, суб’єкти, складові та строки правового моніторингу» встановлено, що «1. Правовий моніторинг – це систематична комплексна контрольна діяльність, спрямована на відстеження, аналіз та оцінку реалізації прийнятих нормативно-правових актів». Натомість, такій діяльності, якою забезпечується введення в дію прийнятих нормативних актів, окремого місця (розділу) в структурі цього Закону не знайшлося. 

А розділ «Перехідні положення» взагалі поставлений перед «Прикінцевими положеннями»! Хоча б для прикладу заглянули в чинну Конституцію України, в якій визначено протилежний порядок розміщення розділів… Законодавець, мабуть, досі вважає, що перехідні положення закону становлять єдиний предмет з його основним змістом, хоч насправді це різні предмети, про що неодноразово уже було сказано (див.: "Теоретичні основи законодавчого процесу", с.299; "Теоретико-правові основи введення закону в дію", с.316).

Уже краще б замість «Доведення нормативно-правового акта до відома населення та набрання ним чинності» (розділ VII) записали про введення нормативних актів у дію. Адже левова частка актів не стосується населення, зокрема, локальні НПА для регулювання внутрішніх відносин, а вводяться в дію усі акти, інакше вони не потрібні. Та ж дуже кортіло витворити «універсальний» закон, наклавши вимоги до законодавчої діяльності на усю нормотворчу діяльність...

Однак, схоже, нюанси відмінності між поняттями «чинність закону» та «дія закону» нашим законодавцям байдужі, вони їм ні до чого. Бо ж навіть без введення закону в дію вони змушують застосовувати його положення. Наприклад, у пункті 4 «Прикінцевих положень» є таке завдання Урядові: «2) до дня введення цього Закону в дію у межах повноважень вжити заходів для інституційного забезпечення виконання Національною академією наук України завдань, визначених частиною четвертою статті 22, частиною третьою статті 44 цього Закону». І ось не введений ще у дію закон уже діє! Чудо якесь, бо зараз НАН України «нахиляють» виконувати не діючий закон. Отак би й закони, потрібні людям, виконувалися без зайвої бюрократії...

Та ніякого чуда насправді немає, а є «тонко приховані інтереси» деяких персон «заробити» на даному законі бюджетні кошти уже сьогодні...Схоже, що заради цього одного пункту й протягли такий недолугий закон через парламент, нашпигувавши його наукоподібною термінологією, за відсутності в ньому справді наукового змісту.    

Залишається сподіватися, що більш розумні законодавці знайдуть спосіб зупинити «вибіркову дію», з дозволу сказати, «закону» про правотворчість, а насправді – законоблуддя парламенту, яке набуло розвитку останніми роками. Можу у цьому зв’язку – як учасник правотворчої діяльності (див. ч.5 ст.4) – запропонувати майбутнім законодавцям невідкладно визнати цей "шедевр" таким, що втратив чинність, та прийняти короткий закон «Про заборону законоблуддя», яким заборонити включати у план законодавчих робіт та вносити на розгляд парламенту проекти законів без попереднього наукового незалежного експертного висновку щодо необхідності відповідного закону та концептуальної обґрунтованості поданого проекту. Реалізувавши таким чином те, що передбачено згаданими вище ч.4 ст.22 та ст.44, проте більш конкретно і предметно порівняно з вимогами розглянутого продукту законоблуддя, а головне – в інтересах народу і якісної правової системи, а не заради самих лише себе любих.