Референдум, референдум...

Известие, что Президент Украины подал в парламент как неотложный проект закона «О народовластии через всеукраинский референдум» (з/п № 3612), насторожило: раз государственная власть заговорила о народовластии, значит, будут грабить…

І. Почему данный вопрос возник именно сейчас, а не с первых дней существования нового парламента? Может быть, потому, что закончились «декорации», отвлекающие внимание публики от продолжения ее грабежа?... Сначала отменили «депутатскую неприкосновенность»… И шо? Вслед за этим приступили к «посадкам» коррупционеров…Опять же: и шо? Еще поговорили немного о мире на Донбассе… Сменили уряд… Нашли «профессионального реформатора» из Грузии… А тут как раз «подоспел» карантин с пандемией… В общем, «декораций» хватало.

Однако люди, к огорчению власть предержащих, привыкают ко всему, только не к их постоянному грабежу и издевательству над собой. Требуются свежие «декорации», ибо положение с занятостью людей к осени неминуемо осложнится, да и местные выборы на носу, а рейтинги власти тают… Тут уже не до мелочей, приходится доставать «козырную карту» народовластия… Вот и рождается срочный з/п № 3612 в офисе главы державы (где же еще?). Зато теперь появляется новая тема для дискуссии, очередное «зрелище» без хлеба.  

 Все это – не к тому, что тема референдума вредна и несвоевременна, тем более, что от дискуссий вокруг закона все равно не уйти. Напротив, те, кто кое-что смыслит в конституционализме и государственном управлении, уже давно поняли, что без закона о референдуме народу и власти не обойтись, без референдума невозможно остановить разрушение нашей государственности и страны. Вопрос, поэтому, заключается в том, какой закон о референдуме и зачем необходим народу; а за ним встанет следующий вопрос: отвечает ли президентский законопроект народным требованиям?

Подозрения относительно «декоративной» роли внесенного в парламент законопроекта смутно подтверждает уже само его название: «О народовластии через всеукраинский референдум». Видимо, его авторы хотели воспроизвести максимально точно текст статьи 69 Конституции, в которой записано, что народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и другие формы непосредственной демократии… Но не подумали, что уже сам факт принятия слугами народа (а народные депутаты – лишь представители, «слуги» народа в государственной власти) закона, устанавливающего границы народовластию, выглядит, по меньшей мере, нелепо: где и когда такое было, чтобы слуги определяли границы власти для своих господ?

К сведению «господ» депутатов заметим, что в статье 69 Конституции речь о референдуме как форме непосредственной (а не представительской) демократии, через которую народ реализует свое волеизъявление. Это значит, что содержание народного волеизъявления – это дело, забота и проблема самого народа; а слуги должны позаботиться только о форме, через которую (как особый способ) реализуется наиболее адекватно предложенное народом содержание. Если эта форма – выборы, то они должны адекватно выразить волю народа избрать в качестве его представителей во власти тех личностей, за которых проголосовали большинство избирателей; если – референдум, то эта форма должна точно отразить волю народа по соответствующему вопросу.

Поэтому в обязанности госвласти – не принятие закона о народовластии «через что-либо» (вроде «народовластия через выборы»), а принятие законов о выборах, о референдуме, об иных формах непосредственной демократии. Ибо название закона – это концентрированное выражение его предмета. А предметом закона о референдуме не есть установление условий осуществления народом его власти, определяющих содержание народного волеизъявления: эти условия вправе определять лишь сам народ. Дело парламента – установить порядок назначения и проведения референдума, а также порядок определения и реализации его результатов. Потому установление в законе о референдуме перечня тех вопросов, которые народ вправе выносить на референдум – это бесспорное нарушение депутатами статей 5-й и 72-й Конституции Украины.

Более того. Народ имеет право высказать свою волю на референдуме и по законопроектам о налогах, бюджете и амнистии, по которым статья 74 Конституции референдум не допускает, – но при том непременном условии, что сам народ вначале на референдуме изменит указанную статью. Именно в этом состоит народовластие по смыслу статьи 5 Конституции Украины.

Против этих соображений, возможно, выставят «авторитетное мнение» зарубежных экспертов (куда же без них!). Конечно, отечественные юристы старших поколений «гарвардов и кембриджей не кончали», но это совсем не значит, что они не в состоянии отличить «что» от «как», материальное право от процессуального права…

ІІ. Итак, законопроект о референдуме в парламенте. Далее, вероятно, мы услышим о пользе референдарной демократии, которая вполне компенсирует отдельные недостатки президентского законопроекта: не в них суть, главное, народ «долучається до влади». Вон в демократической Швейцарии, к примеру, народ всё решает через референдумы… С этим примером воображение так и рисует картинку: панамку с головы карапуза пытаются надеть на макушку амбала с продолжительным уголовным стажем.

К чему эта картинка? – Да к тому, что Украина – не Швейцария; а еще эта картинка к тому, что главная проблема всех законов о референдуме не так в их содержании, как в практике их реализации, которая, конечно же, зависит от содержания законов, однако еще больше зависит от качества власти, применяющей их, но чаще – игнорирующей референдумы как институт.

Довольно сказать, что за последнее столетие наши граждане вспомнят всего о трех референдумах: одном всесоюзном (1991) и двух всеукраинских (1991 и 2000, причем последний – консультативный). За то же столетие в той же Швейцарии, напротив, лишь в трех случаях не проводились референдумы: в 1932, 1936 и 1943 гг. Даже в разгар мировой войны в 1944 г. демократичные швейцарцы на референдуме одобряли закон о недобросовестной конкуренции. Потому всего два референдума за тридцать лет существования независимой Украины, мягко говоря, не впечатляют.

По каким вопросам наши референдумы и каков их результат – это уже более интересно. 17 марта 1991 г. на всесоюзном референдуме решались вопросы: «1. Нужно ли сохранять Союз ССР?» и «2. Чи згодні ви з тим, що Україна має бути в складі союзу радянських суверенних держав на засадах Декларації про державний суверенітет України?».

Участвующие в голосовании 84% граждан Украины ответили «да»: на первый вопрос – 70,2%, на второй вопрос – 80, 2%. То есть, сохранение союза ССР поддержали 59 % от всех избирателей, а за вхождение Украины в состав союза СССР высказались более 67 % ее совершеннолетних граждан.

И что в итоге? Содержание волеизъявления народа и легитимность его решения, как оказалось, ничего не стоят, ибо форма (способ реализации этого волеизъявления) в законе о референдуме не была определена; а бесформенное содержание, как известно, ничего не значит. Голос Украинского народа так и остался в истории гласом вопиющего в пустыне…   

Такая же участь постигла народное волеизъявление на всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 года. Что с того, что при явке на референдум 84% граждан Декларацию о государственном суверенитете поддержали 90, 32%, то есть, говоря проще, три четверти взрослого населения Украины? Здесь уже дело не так в законе, как в качестве государственной власти того времени, в качестве главы государства.

Его «наступник» хоть и объявил референдум по новой Конституции Украины на сентябрь 1996 г., но не из приверженности идее демократии, а просто назло непослушному парламенту. Впрочем, на второй день, после принятия парламентом Конституции Украины, свой указ отменил, не забыв, однако, о реванше, на который он решился в 2000 году, объявив своим указом консультативный референдум «за народною ініціативою» (организованной им же) по ряду конституционных вопросов.

ІІІ. Увы, правильные уроки из последнего референдума национальные политики и эксперты не извлекли, и потому мы остановимся на нем подробнее. Прежде всего, потому, что его вопросы касались организации власти и права народа на изменение Конституции. Особенно полезно о них напомнить в связи с рассмотрением в парламенте з/п № 3612.

Вопрос о праве народа на изменение существующей Конституции выглядел так: «6) Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?» Еще один вопрос сформулировали так: «1) Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України ХІV скликання і внесення у зв’язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:… (дальше формулировалось положение о праве главы державы распустить парламент)?».

Остальные четыре вопроса касались изменений в отдельные статьи Конституции: 2) о возможности для Президента Украины распустить парламент по иным, кроме «недовіри», основаниям; 3) об ограничении депутатской неприкосновенности; 4) об уменьшении общей численности Верховной Рады с 450 до 300 народных депутатов; 5) о необходимости формирования двухпалатного парламента вместо однопалатного.

Впрочем, народу пришлось высказывать свое мнение лишь по четырем  вопросам, так как в дело вмешался Конституционный Суд Украины, который своим решением от 27.03. 2000 г. снял вопросы 1 и 6 как неконституционные. Хотя обязан был поступить «с точностью до наоборот», а именно: признать неконституционными оставленные им четыре вопроса (по этому решению КС мне приходилось высказаться в печати, а кто желает, могут ознакомиться и с аргументацией авторов конституционного обращения – 103 и 108 народных депутатов). При этом судьи КС поставили перед «народной инициативой» главы державы условие: прежде чем выяснять мнение народа о его праве принять Конституцию Украины референдумом, надо узнать волю народа о необходимости принятия новой Конституции, иначе «ставится под сомнение действующая Конституция Украины». Во дали «охранники» Конституции, регулярно ее нарушающие! Что им до того, что порядок принятия новой Конституции в существующем Основном законе не урегулирован: лучше этот порядок народу не знать, о нем «поручено думать» судьям КС…   

Очевидно, что предмет данного референдума не выдерживает критики не только с правовой, но и иных точек зрения. К примеру, сокращение числа депутатов и одновременное увеличение парламента за счет второй палаты – не из числа депутатов – усилит давление исполнительной власти на парламент, что противоречит не только статье 6 Конституции, но и идее народовластия (а этого и добивался глава державы). Разговоры о двухпалатном парламенте в Украине, как и о сокращении численности парламента, не имеют под собой серьезных оснований. Если речь об экономии бюджета, то это сомнительная экономия на народном представительстве. А с точки зрения эффективности работы законодателей число депутатов надо расчитывать, исходя из того, что: а) оптимальным, как показывает практика, есть создание 20-22 парламентских комитетов; б) для эфективной работы комитета необходимо минимум 18-20 членов комитета (хотя бы по 5-7 человек в каждый из 3-4 подкомитетов). Тогда вопрос по скандальному законопроекту о языке не смог бы решиться в комитете большинством 2 из 3 его членов. Уже этот элементарный подсчет предполагает в составе парламента не менее 400 депутатов; в) наличие второй палаты существенно усложнит, а в ряде случаев блокирует законодательный процесс (что выгодно Президенту: не надо брать на себя ответственность за «не те» законы). В конце концов, для представления «интересов регионов» (точнее говорить об интересах территориальных громад), чем «обеспокоены» авторы идеи двухпалатности, есть более простое, экономное и, вместе с тем, действенное решение в контексте народовластия, о котором скажем позже.            

 Тем не менее, на референдуме в поддержку идеи «двухпалатности» было подано 82,9% голосов, за сокращение числа депутатов – 91,1%, за ограничение депутатской неприкосновенности – 90,2%. К слову сказать, уже отмена нынешним парламентом неприкосновенности для депутатов показала, как можно спекулировать этим вопросом, а заодно и вопросами численности депутатов, о двухпалатном парламенте, о полномочиях президента распустить парламент, используя референдум и т.д.

Впрочем, не все оказалось плохо… Парламент «не заметил» результат референдума, и о нем вскоре забыли, как о досадном недоразумении. Реванш главе державы так и не удался…

Для полноты картины напомним еще о двух фактах, касающихся нашей темы, где «командует парадом» непременный участник референдумов – ЦВК. Так, своим постановлением от 17.08.2007 г. № 141 Центральная избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группы всеукраинского референдума по народной инициативе, образованной на собрании граждан в с. Немешаево Бородянского р-на Киевской области. Граждане инициировали вопросы: «1) Чи підтримуєте ви президентську форму правління, за якою Президент України обирається всенародно, є главою держави і очолює Уряд України; 2) Чи підтримуєте ви парламентську форму правління; 3) Чи підтримуєте ви обрання і відкликання суддів народом?».     

Пожалуй, сегодня Украина имеет по факту президентскую форму правления, и теперь народу легче определиться с ответом на первый и второй вопросы. Что касается судей, то здесь еще остаются вопросы; возможно, ответ где-то посредине. Во всяком случае, назначать судью должен не чиновник, а представительный орган народа (как было с первых дней независимой Украины); а мировых судей могли бы избирать сами граждане. Что дал бы референдум по этим вопросам? Скорее всего, голоса разделились бы примерно поровну между первым и вторым вопросами, и получил бы поддержку людей достаточно дискуссионный вопрос об избрании судей народом. Нынешняя практика отбирать судей «доброчесными» комиссиями себя уже показала, как и практика внедрения суда присяжных… Но это – отдельная тема.     

И еще один факт. В 2013 году в поддержку референдума о выборе внешнеполитического вектора страны КПУ собрала 3 млн. подписей граждан, как предусматривает статья 72 Конституции Украины. Ящики с подписными листами свезли в ЦВК, где они благополучно и осели. До указа Президента Украины о провозглашении всеукраинского референдума по требованию трех миллионов граждан дело так и не дошло. Вместо этого, «попередник» нынешнего главы державы просто внес в статью 85 Конституции Украины запись о том, что «до повноважень Верховної Ради України належить…5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору».

То, что эта запись противоречит положению статьи 17 Конституции о недопущении расположения на территории Украины иноземных военных баз – а эта статья может быть изменена только решением референдума – прежних «законодателей» мало заботило: очень, видно, хотелось перед кем-то выслужиться. Очевидно, что не перед избравшим их Украинским народом, которого в этом случае власти предпочли «не беспокоить референдумами». А ведь без референдума этот вопрос не может быть юридически решен (это к судьям КС, благословившим «пачканье» статьи 85 Конституции Украины).

Можно вспомнить еще и отказ ЦВК летом 2014 года зарегистрировать инициативную группу в количестве более 1,5 тыс. человек для сбора подписей в поддержку референдума об утверждении Конституции Украины в новой редакции (Народной Конституции, разработанной членами Конституционной ассамблеи), что разрешал действовавший в то время закон о референдуме. Здесь уже речь не только о бюрократах ЦВК, но и о недостатках того закона, который своеобразно трактовался последней под контролем АП на Банковой.

Но, чтобы совсем уж «убезпечити» себя от народного волеизъявления, прежний глава державы вообще убрал с правового поля закон о всеукраинском референдуме от 6.11.2012 г., конечно же, не без помощи судей КС, решивших 26.04.2018 г. признать его неконституционным полностью. Вот такая вот «демократия» с «юриспруденцией».

И вот теперь новому парламенту приходится в очередной раз принимать закон о референдуме, без которого не может быть речи о народовластии и о «демократичній державі», о которой сказано в статье 1 Конституции Украины.

ІV. Оказывается, за три десятилетия независимости в Украине набралась немалая практика референдарной демократии, в основном, негативная. Но из этого негативного «минусового» опыта необходимо извлекать «плюсовые» уроки, иначе это не опыт, а потерянное жизненное время. Как говорил еще великий сатирик А. Райкин, «каждый зачеркнутый наш минус есть плюс». Не стертый, не отброшенный «як непотріб», а именно правильно зачеркнутый минус превращается в плюс. Иными словами, только рациональная критика негативной практики позволяет прибавлять житейского опыта, а молодым – еще и избегать ошибок старших.

Увы, с рациональной критикой в нашей стране как-то не складывается. Вместо анализа собственной практики наши реформаторы всё оглядываются на чужую. Как тот герой фильма о стариках и девушке, с его: «вон женщины уже в волейбол играют», «вон женщины уже в бассейне плавают»… Чужой опыт хотя бы потому не может копироваться нами, что он складывался в иных  условиях, отличных от наших, а потому не может быть для нас необходимым. То, что подходит швейцарцам или прибалтам, нам может еще и навредить…

С этой точки зрения, очевидно, и нужно подходить к принятию закона о референдуме и к его содержанию, принимая во внимание прежние ошибки.

Первое. Референдум – это способ принятия важных решений, которым в Украине нужно пользоваться очень осторожно, учитывая не только характер вопросов и их важность, но и состояние общества и государственной власти, а также внешнеполитическую ситуацию.

Второе. Нужна предельная минимизация возможностей манипуляции государственной власти – как с назначением и проведением референдума, так и с реализацией его результатов.

Третье. Важно найти оптимальное соотношение народной инициативы и юридического контроля за ней. С одной стороны, необходимо ограничить произвол в форме «народной инициативы», с другой – ограничить произвол в форме «конституционного контроля» за ней бюрократии (главы державы и ЦВК). Для этого наделить полномочием контроля административные суды, с устранением из референдарного процесса Конституционного Суда Украины, оставив за ним толкование референдумных решений по всем вопросам.

Четвертое. Инициирование всеукраинских референдумов государством необходимо упростить, оставив это полномочие за парламентом, как единым представителем народа и единым законодательным органом. Двоевластие в этом вопросе чревато серьезными социальными последствиями. За главой государства должна оставаться обязанность провозглашения всеукраинского референдума, инициированного гражданами в установленном порядке; при этом контроль за выполнением указанной обязанности должна осуществлять административная юстиция (ее высшая инстанция). 

Из этого следует, что над президентским законопроектом о референдуме придется хорошенько поработать, если не иметь в виду манипулирования им. Но даже плохонький закон о всеукраинском референдуме может сослужить хорошую службу народу и нынешней власти, если даст возможность принять на референдуме инициированную гражданами новую редакцию Конституции Украины, не «от имени народа», а действительно народную Конституцию. 

Проект такой Конституции был поддержан в 2014 г. собранием более двух тысяч граждан Украины, включая Крым и Донбасс, но заблокирован ЦВК и «попередником» с Банковой, о чем уже упоминалось выше. Сейчас, конечно, тот проект новой редакции Конституции требуется поправить, с учетом новых условий, но очень немного – это дело одного-двух месяцев. О необходимости обновления Конституции сказано уже много, но нужно подчеркнуть: без ее новой редакции никакие реформы в Украине невозможны, а иммитировать «реформы» долго у власти не получится.

Напротив, только один этот шаг – принятие новой редакции Основного Закона Украины народом на всеукраинском референдуме – будет значить для народа и власти больше, чем всё сделанное политиками и властями с 1991 г. Ибо это будет первый реальный шаг в истории Украины к действительному народовластию, создающий возможность для действительных реформ во всех сферах, прежде всего, в сфере государственного строительства: шаг, который перекроет все промахи нынешней незрелой власти. Ибо в памяти избирателей надолго останется момент личного (только не электронного: не следует лишать граждан праздника демократии!) голосования за правила, по которым все их нынешние и будущие представители организуют жизнь в стране. Вот это и будет узаконенный общественный договор народа с властью, а не нынешний договор народных представителей с собой же как государственной властью.

В дальнейшем народ во власти сможет представлять такой орган, как предусмотренное Конституцией Всеукраинское учредительное собрание из числа депутатов советов всех уровней, избираемых мажоритарно, и народных депутатов Украины (всего – 2-2,5 тыс. делегатов). ВУС представит регионы и территориальные громады на высшем государственном уровне власти во сто крат эффективнее, чем надуманные «вторые палаты» парламента.

Такой высший представительный орган народа, созываемый один-два раза в год по важнейшим вопросам, гораздо дешевле обойдется стране, снимая вместе с тем необходимость во всеукраинских референдумах, без которых страна как-то обходилась ранее. Он фактически и будет мини-всеукраинским референдумом. Чем не «Швейцария в Украине»? А это всего лишь практика Швейцарской референдумной демократии, приспособленная к национальным условиям… Так даже местные референдумы можно лучше урегулировать.

Выходит, да здравствует закон о всеукраинском референдуме?... 

А. И. Ющик,

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Украины.