Правові акти як «terra incognita» законодавця і КС України

Для початку дещо про вираз terra incognita, що означає «невідома земля». Першоджерело – напис, який робили на стародавніх географічних картах і глобусах по чистому, білому місцю, яке означало невідому, невідкриту землю.

Років десять тому назад кандидат юридичних наук В. Головченко взявся пояснити, яким чином «розрізняти правові акти за ознаками їх нормативності». Для цього, аби з’ясувати в даному питанні правову позицію Конституційного Суду України, він проаналізував ряд рішень КСУ, серед яких рішення: №2-зп/97 від 23.06.97 (справа про акти органів Верховної Ради); №4-рп/97 від 3.10.97 (справа про набуття чинності Конституцією); №3-рп/2000 від 27.03.2000 (справа про всеукраїнський референдум); №9-рп/2001 від 19.06.2001 (справа щодо стажу наукової роботи); №20-рп/2001 від 27.12.2001 (справа про укази Президії Верховної Ради щодо Компартії України); №1-рп/2003 від 16.01.2003 (справа про Конституцію АРК); №9-рп/2008 від 22.04.2008 (справа щодо відповідності Конституції низки указів Президента стосовно діяльності Ради національної безпеки); №7-рп/2009 (справа про скасування актів місцевого самоврядування); №2-рп/2014 від 14.03.2014 (справа про проведення місцевого референдуму в АРК), та деякі інші.

За словами згаданого автора, здійснений аналіз «дає підстави стверджувати, що поняття “нормативний акт” та “нормативно-правовий акт” мають однаковий зміст, тобто означають один вид правового (юридичного) акта. Оскільки законодавство України не містить визначення термінів “акт”, “правовий акт”, “юридичний акт”, “нормативний акт”, “індивідуальний акт” і критеріїв їх розмежування за ознаками нормативності, для розрізнення можна використовувати існуючу юридичну доктрину та наведені вище правові позиції КС. Водночас критерії розмежування правових актів за ознаками їх нормативності мають бути чітко визначені в законодавстві» [Головченко В. Як розрізнити правові акти за ознаками їх нормативності? https://zib.com.ua/ua/81856-yak_rozriznitpravovi_akti_za_oznakami_ih_normativnosti.html ].

З цього висновку видно, що існуюча юридична доктрина та правові позиції Конституційного Суду України виявилися непереконливою основою у визначенні автором поняття правових актів і критеріїв їх класифікації.

Уже з точки зору правил формальної логіки має бути зрозумілою помилковість ототожнення «нормативного акта» і «нормативно-правового акта» як «одного виду правового (юридичного) акта». По-перше, нетотожні поняття «правовий акт» і «юридичний акт»: перше є більш широким поняттям порівняно з другим (наприклад, правила внутрішнього розпорядку підприємства є актом правовим, але не юридичним актом; юридичними актами є лише правові акти держави і, якщо брати ширше, публічної влади, тобто й акти місцевого самоврядування).

По-друге, немає логічних підстав ототожнювати «нормативний акт» і «нормативно-правовий акт», оскільки вони співвідносяться як родове та видове поняття. Визначення «правовий» щодо нормативного акта означає, що існують також інші – неправові – нормативні акти, наприклад, нормативно-технічні, нормативно-економічні, нормативні акти релігійних організацій тощо.

Щодо побажання автора «чітко визначити критерії розмежування правових актів за ознаками їх нормативності в законодавстві», то для цього спочатку теорія права має визначитися у даному питанні, а потім уже законодавча практика.

Після тієї публікації минуло десять років, і законодавець нарешті спромігся прийняти спеціальний закон «Про правотворчу діяльність» (щоправда, введення в дію даного закону відкладено на післявоєнний час, крім деяких його положень) [див. «Закон про правоспотворчу діяльність» та «Правотворчість – категорія ненаукова»]. 

Аналіз даного Закону вказує на те, що за десять років у теоретиків права і в уявленнях законодавця про правові акти мало що змінилося. Навпаки, прагнення трансформувати вказані уявлення в положення закону лише підтвердило хибність теоретичних визначень даного предмета й правових позицій Конституційного Суду України стосовно нього.

Досить навести кілька положень цього Закону, аби переконатися в сказаному.

Почнемо з визначення понять «норма права» і «нормативно-правовий акт» у статті 8 Закону. «1. Норма права – це загальнообов’язкове формально визначене правило поведінки, що регулює суспільні відносини, яке охороняється і забезпечується державою. 2. Нормативно-правовий акт – це офіційний документ, прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності в установленому Конституцією України та (або) законом порядку у письмовій формі (крім випадків, визначених частиною другою статті 47 цього Закону), який містить норму (норми) права і розрахований на неодноразову реалізацію».

У частині другій ст. 47 Закону сказано: «2. Підписання офіційного тексту нормативно-правового акта (крім законів України та постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України) може здійснюватися шляхом накладення кваліфікованого електронного підпису у порядку, визначеному законом».

Застереження у визначенні нормативно-правового акта стосовно письмової форми документа важко зрозуміти, оскільки йдеться про текст офіційного документа, який не уявляється без письмової форми.

Отже, суттєві ознаки нормативно-правового акта полягають у тому, що він є: 1) офіційним документом, який 2) прийняв (видав) визначений законом суб’єкт 3) у письмовій формі в 4) установленому законом порядку і який 5) містить норму (норми) права та 6) розрахований на неодноразову реалізацію.

А тепер зіставимо дане нормативне визначення нормативно-правового акта з наступними положеннями статті 61 Закону «Про правотворчу діяльність».

«Стаття 61. Втрата чинності нормативно-правовим актом або окремим його

                     структурним елементом

1. Нормативно-правовий акт або окремий його структурний елемент визнається таким, що втратив чинність, у разі, якщо:

1) рішення про втрату чинності ним або його окремим структурним елементом було прийнято на всеукраїнському референдумі (для законів);

2) суб’єкт правотворчої діяльності прийняв (видав) у встановленому цим Законом порядку рішення про визнання прийнятого (виданого) ним нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що втратив чинність;

3) Конституційним Судом України прийнято рішення про визнання нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним)...;

4) судом прийнято рішення про визнання його або окремого його структурного елемента протиправним та нечинним (для підзаконних нормативно-правових актів);

5) в інших випадках, визначених законом.

2. Суб’єкт правотворчої діяльності приймає рішення про втрату чинності нормативно-правовим актом або окремим його структурним елементом у разі, як правило, якщо:

1) нормативно-правовий акт або окремий його структурний елемент втратив актуальність;

2) ним прийнято (видано) новий нормативно-правовий акт, що регулює ті самі суспільні відносини.

3. Норми права про визнання нормативно-правового акта, окремого його структурного елемента такими, що втратили чинність, розміщуються в розділі «Прикінцеві положення» відповідного нормативно-правового акта.

4. Окремим нормативно-правовим актом може затверджуватися перелік нормативно-правових актів, що визнаються такими, що втратили чинність, у разі, якщо при прийнятті відповідного нормативно-правового акта системний перегляд чинного на той час законодавства України не було здійснено».

Отже, втрата чинності нормативно-правовим актом відбувається, як сказано у частині першій статті 61, за рішенням всеукраїнського референдуму, суб’єкта правотворчої діяльності, Конституційного Суду України або суду.

Яка природа цього «рішення», чи є воно нормативно-правовим актом, – про це тут не сказано. Однак, за змістом частин третьої та четвертої даної статті слід визнати, що таке «рішення» є так само нормативно-правовим актом, як і той акт, який у цілому або окремі положення якого визнаються цим рішенням нечинними.

Проте якщо вказані рішення КС, суду тощо є нормативно-правовими актами, то вони повинні відповідати суттєвим ознакам останніх. Однак з шести названих ознак нормативно-правового акта у цих рішеннях-актах відсутні дві останні ознаки, а саме: 1) вони не містять норми права (див. статтю 8 Закону), а також 2) не розраховані на неодноразову реалізацію.

Таким чином, одно з двох: або дані рішення не є нормативно-правовими актами, а є так званими «індивідуальними актами» (як інші судові рішення), або визначення поняття «нормативно-правовий акт» у статті 8 Закону не є коректним. 

А тому авторам Закону знадобилася підміна поняття «нормативно-правовий акт» поняттям «рішення» для того, щоб приховати таку некоректність. Однак будь-який правовий акт, а отже й нормативно-правовий акт, є за своєю природою рішенням, проте не всяке рішення є нормативно-правовим актом. Отакий він, закон про правоспотворчу діяльність...

Невизначеність наукових понять «норма», «правова норма», «правовий акт»,  «юридична норма», «юридичний акт» – через відсутність задовільного розуміння поняття права – стали перешкодою для подальшого розвитку юридичної науки і практики, в тому числі законодавчого регулювання нормотворчої діяльності та застосування закону органом конституційної юрисдикції і загальними судами. Усе більш нагальною стає необхідність переходу юридичної науки і практики на позиції діалектичної теорії права (див. «Диалектика права», "Правовые акты как способ существования норм права").