О диалектике государства и местного самоуправления

1. Намерение обратиться к обозначенной в названии данных заметок теме возникло при рассмотрении проблемы выражения классового интереса в праве, когда довелось обратиться к работе видного правоведа П.И. Стучки, который, характеризуя победу буржуазии над разложившимся феодализмом, в частности, писал:    

«Еще в расцвет власти класса феодалов на сцену выступает новый класс – горожане. «Это, с одной стороны, представители ростовщического капитала, который по очереди вовлек в свои тенета и крестьян и феодалов, с другой стороны – городское ремесло, разоряющее сельскую промышленность и захватывающее в свои руки также и домашний промысел феодала. Сюда надо прибавить прирост богатства городов от открытий и изобретений периода с ХV столетия. То, чего города не сделали силой оружия, они сделали силой денег».

К этому автор цитирует слова Маркса, отмечавшего, как «приобретение денег» превращалось в «присвоение власти», а «собственность» становилась «политическим господством» в силу того, что крепостные покупали себе свободу, а коммуны покупали муниципальные права. Горожане при помощи торговли и промышленности, с одной стороны, вытягивали деньги из кармана феодалов и посредством векселей заставляли их пускать на ветер их земельную собственность, а с другой – помогали абсолютной монархии одерживать победу над ослабленными таким образом крупными феодалами и покупали себе их привилегии.

«Централизованная власть периода абсолютизма осталась, но она перешла к буржуазии, то есть старый аппарат был заменен новым личным составом. Буржуазия освобождается окончательно от церковного влияния. Государство принимает вместо прежней личной власти характер власти как бы на предъявителя, “кого укажет” избирательная кампания, тип государства акционерного.  

Тот технический аппарат, который начали теоретически обсуждать еще до буржуазной революции, в виде разделения властей, местного самоуправления и т.д., – разъясняет автор, – принял формы весьма сложные и запутанные, создающие под видимостью демократии твердую власть буржуазии, класса капиталистов, развившуюся в эпоху империализма во власть финансового капитала, диктатуру буржуазии. Это, можно сказать, дьявольская система угнетения человечества, прикрывающая под фразами гуманного либерализма самые гнустные затеи. Она пускает в ход не только сложный аппарат разделения властей, как орган беспощадного принуждения, она путем “инстинкта собственности”… и системы “голода по добровольному соглашению”, поднимает интенсивность труда и массу присваиваемой прибавочной стоимости до крайнего предела. Она имеет в своем распоряжении армию продажной интеллигенции всех видов; она не брезгует броситься в объятия даже побежденной, казалось бы, навсегда церкви, и все это не во имя откровенной классовой борьбы, но во имя примирения классов, гармонии, согласованности противоречивых интересов, – одним словом, “чистой демократии”».

Здесь автор приводит такую цитату из статьи Энгельса «Успехи движения за социальное преобразование на континенте»: «Демократия, в конечном счете, как и всякая другая форма правления, есть… противоречие в себе самой, ложь, не что иное, как лицемерие (или, как говорим мы, немцы, теология). Политическая свобода есть мнимая свобода, худший вид рабства; она лишь видимость свободы и поэтому в действительности – рабство. То же и с политическим равенством; поэтому демократия, как и всякая другая форма правления, должна в конечном итоге распасться: лицемерие не может быть долговечным, скрытое в нем противоречие неизбежно выступит наружу; либо настоящее рабство, то есть неприкрытый деспотизм, либо действительная свобода и действительное равенство, то есть коммунизм».

«В общем и целом, – утверждал Стучка, – государство является монополистом в роли охранения, нормирования права. Мы, конечно, в этом отношении говорим о государстве вообще, т.е. включая туда весь его аппарат в целом, не исключая и местного самоуправления, из которого так часто пытаются искусственно построить особую схему демократии против государства.

Также мы здесь словом “государственная власть” обнимаем всю разделенную власть в совокупности, ибо в тех случаях, когда власти законодательная и судебная составляются из “народного элемента”, их классовый состав гарантирует однородность классового направления, а всякие уклонения в этом отношении богатство исправляет, как намекал Энгельс, косвенно говоря, что подкуп парламентариев и зависимость высших чиновников администрации и суда от капитала – вещь бесспорная. Но к вопросам о самоуправлении и всяком ином народном элементе в государственной власти нам придется еще вернуться»  [Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига, 1964. с.105-107. ].

В изложенных соображениях усматривается много того, что сегодня важно в политическом и управленческом отношении, и, вместе с тем, может быть полезным для научного осмысления проблем развития демократической государственности.

+ + +

2.Мысль о том, что «государство является монополистом в роли охранения, нормирования права», – эта мысль может показаться очевидной с точки зрения догматической юриспруденции, но не для диалектического понимания права, поскольку не всякое право, как и не всякое общество, имеет дело с государством. С данной мыслью сопрягается представление о «государстве вообще», которое мы видим здесь у П.И.Стучки, то есть о государстве, в состав которого автором включается также институт местного самоуправления. 

Дело у него выглядит так, как будто один социальный институт (местное самоуправление) встроен в другой социальный институт (государство) как его составная часть, подобно тому, как в свое время земство было метко названо «пятым колесом в телеге царской империи».

Замечание автора о том, что из местного самоуправления «часто пытаются искусственно построить особую схему демократии против государства», подтверждает его восприятие местного самоуправления как чего-то второстепенного и даже бесполезного в управлении обществом. В особенности, абсолютизируя негативно-критическое отношение к понятию «демократия», которая «должна в конечном итоге распасться» и которую наш автор называет иронично «чистой демократией», а в действительности, лицемерной и лживой демократией.

Такой взгляд на институт местного самоуправления кажется, по меньшей мере, странным, если напомнить, что несколькими строчками ранее автор приводил замечание К. Маркса о «приобретении денег», превращающемся в «присвоение власти», и о собственности, превращающейся в «политическое господство» таким образом, что «крепостные покупали себе свободу, а коммуны покупали муниципальные права», помогая абсолютной монархии одерживать победу над ослабленными этим крупными феодалами в деле создания централизованной государственной власти.

Кажется странным расценивать покупку коммунами муниципальных прав как попытку «искусственно построить особую схему демократии против государства». Напротив, буржуазия городов вполне естественно создавала эту «схему демократии», за деньги освобождаясь от феодальной зависимости и от чрезмерной опеки государства, создавая в нем «демократические пространства» для развития капиталистического производства.

Думается, проблема соотношения государственной власти и местного самоуправления, соединения демократии «верхов» с демократией «низов» нуждается в более основательном рассмотрении, чем противопоставление их внешним образом друг другу в качестве двух разных взаимоисключающих феноменов. Возврат к идее местного самоуправления на постсоветском пространстве требует своего научного осмысления и объяснения. 

+ + + 

3. Для начала познакомимся с таким актом как Европейская хартия местного самоуправления (ЕХМС) от 15.10.1985 г., которая относится к международным соглашениям в области управления. Государства-члены Совета Европы, записано в ней, считают, что органы местного самоуправления «являются одной из главных основ любого демократического строя», что «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам» и что «это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне». Они убеждены в том, «что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление», является «вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти», и это предполагает существование органов местного самоуправления, пользующихся «значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций».

Отметим такие основные моменты ЕХМС.

Ст.2: Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Ст.3: Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Ст.4: Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливают Конституция или закон. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Ст.5: Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Ст.6: Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Ст.7: Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата, предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

Функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами.

Ст.8: Административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Ст.9: Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.  Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов.

Ст.10: Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.

Ст.11: Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

+ + +

4. Положения ЕХМС определяют институт местного самоуправления как противоречивый властный фрагмент, относящийся, с одной стороны, к государственной власти, с другой – к власти гражданского общества.

На связанность этого института государством указывают: 1) связь его с «правом граждан участвовать в управлении государственными делами»; 2) признание принципа местного самоуправления в законах государства и установление основных полномочий органов местного самоуправления в Конституции или законе; 3) привязка компетенции местного самоуправления к компетенции госорганов; 4) возможность ограничения полномочий органов местного самоуправления и делегирования им полномочий государственными органами; 5) изменение государством границ территорий осуществления местного самоуправления (хотя бы и с согласия граждан); 6) установление административного контроля за целесообразностью и законностью действий органов местного самоуправления в части делегированных государственных полномочий и порученных задач; 7) перераспределение государственных ресурсов на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

На гражданско-общественную природу этого института указывают: 1) осуществление местного самоуправления советами, собраниями, состоящими из членов, избранных свободным, тайным, равным, прямым и всеобщим голосованием граждан; 2) наличие у органов местного самоуправления значительной самостоятельности в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций; 3) право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; 4) право вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, в рамках закона.

Такая двуединая природа местного самоуправления нашла своеобразное отражение в конституциях постсоветских стран. Некоторые конституции последних устанавливают, что местное самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы вопросов местного значения. Вместе с тем, органы местного самоуправления могут быть наделены некоторыми государственными полномочиями.

Так, в Азербайджане местному самоуправлению посвящена глава 10 Конституции. Местное самоуправление в районах и городах, деревнях и поселках осуществляют муниципалитеты, которые формируются путем выборов. Дополнительные полномочия могут делегировать муниципалитетам законодательная и исполнительная власти.

Конституция Армении содержит главу 7 «Территориальное управление и местное самоуправление». Административно-территориальными единицами являются области и общины. Области состоят из сельских и городских общин. В областях осуществляется государственное управление, в общинах – местное самоуправление; в Ереване, который имеет статус области, самоуправление осуществляется в квартальных общинах.

Для распоряжения общинной собственностью, решения вопросов общинного значения избираются на трехлетний срок органы местного самоуправления: Совет старейшин общины в составе от пяти до пятнадцати членов, руководитель общины мер города, сельский староста. Руководитель общины формирует свою администрацию. Правительство по представлению руководителя области, может в предусмотренных законом случаях отрешить от должности руководителя общины и провести внеочередные выборы. В этом случае Премьер-министр назначает исполняющего обязанности руководителя городской общины, а руководитель области – сельской общины. При этом в переходных положениях Конституции было установлено, что сельские, поселковые, городские, районные Советы депутатов и их исполнительные органы до принятия законодательства об органах территориального управления и составления местного самоуправления продолжают осуществлять установленные законом полномочия.

А, скажем, раздел V в Конституции Беларуси «Местное управление и самоуправление» закрепляет институт местного самоуправления расплывчато. Так, в ст.117 сказано: «Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах». А в следующих статьях речь идет только о местных Советах.

В Конституции Грузии вопросам местного самоуправления не уделено внимания вообще, в то время как в Конституции Казахстана имеется раздел VІІІ «Местное государственное управление и самоуправление», в нем ст.89 специально посвящена местному самоуправлению: «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом».

Еще более полно конституирован институт местного самоуправления в Кыргызской Республике, Конституция которой содержит главу 8 «Местное самоуправление» из пяти статей, регулирующих указанный институт. Местное самоуправление, по Конституции, осуществляется местными сообществами, которые в пределах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения через местные кенеши (в пер. советы) и другие органы, которые формируются самим населением в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления могут иметь коммунальную собственность.

Законами устанавливаются основы организации и деятельности органов местного самоуправления и регулируются их взаимоотношения с органами государственной власти.  Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам. Местные кенеши районов, городов, областей вправе выразить большинством в две трети от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы. Местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации и принимают в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на их территории акты. Эти органы и другие органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов, а перед местным сообществом – за результаты своей деятельности.

В Конституции Молдовы речь идет о «публичном управлении», которое включает «центральное отраслевое публичное управление» и «местное публичное управление». Последнее осуществляется в административно-территориальных единицах и основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства. В административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на районы, города и села. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями. Властями публичного правления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары. В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов.

В Конституции Таджикистана в гл.6 «Местная власть» сказано только о джамоате (сельская община), как органе самоуправления в поселке и селе. Конституция Туркменистана определяет административно-территориальные образования, в которых образуются органы государственного управления, а также образования (щахеры, поселки и оба), где учреждаются местные органы самоуправления. Местному самоуправлению отведен отдельный раздел.

Систему местного самоуправления образуют генгеши (советы) и органы территориального общественного самоуправления. Генгешы – представительные органы народной власти, которые избираются гражданами непосредственно сроком на пять лет и не связаны отношениями административной соподчиненности.

В Конституции Латвии вообще отсутствуют специальные положения о местном самоуправлении. А в Литовской Конституции институт местного самоуправления регулируется отдельной главой 10 «Местное самоуправление и управление» из шести статей. Право на самоуправление осуществляется через соответствующие Советы самоуправления, члены которых избираются гражданами административных единиц. Совет самоуправления образует подотчетные ему исполнительные органы. Государство оказывает поддержку самоуправления. Самоуправления в пределах установленной Конституцией и законом компетенции действуют свободно и самостоятельно. Управление в административных единицах верхнего уровня в предусмотренном законом порядке организуется Правительством.

Надзор за соблюдением самоуправлениями Конституции и законов, за исполнением решений правительства осуществляется назначаемыми им представителями. В установленных законом случаях и порядке на территории самоуправления Сеймом может быть временно введено прямое правление. Акты или действия Советов самоуправлений, их исполнительных органов, а также их должностных лиц, нарушающие права граждан и организаций, могут быть обжалованы в суд.

В Конституции Эстонии институт местного самоуправления регулирует глава 14 «Местное самоуправление». Единицами местного самоуправления являются волости и города. На основаниях и в установленном законом порядке могут образоваться иные единицы местного самоуправления. Местные самоуправления занимаются решением всех вопросов местной жизни и местным устройством на основании законов самостоятельно. Те или иные обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только на основании законов либо по соглашению с местным самоуправлением. Расходы по исполнению государственных обязанностей, возложенных законом на местное самоуправление, покрываются за счет государственного бюджета.

Представительным собранием местного самоуправления является Совет, избираемый на свободных выборах сроком на три года. Не разрешается изменять границы единиц местного самоуправления, не заслушав мнения соответствующего местного самоуправления. Местные самоуправления имеют право образовывать вместе с другими местными самоуправлениями союзы и совместные учреждения.

Сравнивая конституционное регулирование местного самоуправления в постсоветских государствах, нетрудно заметить, что оно различается во многих конституциях с положениями ЕХМС, а в некоторых из них отсутствует вообще. Это обстоятельство подтверждает ту мысль, что проблема определения природы местного самоуправления и его взаимоотношения с государством не нашла удовлетворительного решения и всё еще требует своего осмысления.  

+ + +

5. В юридической литературе понятие местного самоуправления определяют как «самостоятельную и под свою ответственность деятельность граждан по решению вопросов местного значения, осуществляемую на уровне, следующем за уровнем субъектов федерации». Конституционные основы местного самоуправления таковы: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; население муниципальных образований самостоятельно решает вопросы местного значения; владеет, пользуется и распорядается муниципальной собственностью; население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления; границы муниципальных территорий не могут быть изменены без учета мнений жителей данных территорий; местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Иностранцы, постоянно живущие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане. Предмет ведения органов местного самоуправления закрепленный конституционно: управление муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка, иные вопросы местного значения.

Конституционными гарантиями местного самоуправления являются: запрет на ограничение прав местного самоуправления; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; право на судебную защиту.

Кроме института местного самоуправления приводится также понятие общественного территориального самоуправления – как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или создаваемыми им органами территориального общественного самоуправления.

Различается также самоуправление трудового коллектива – как участие трудового коллектива в решении вопросов производственного и социальногоразвития или решении вопросов хозяйственной деятельности предприятия, организации, фирмы (см.: Краткий юридический словарь /Под ред. А.Н.Азрилияна. 2005. - с. 841-842).            

В конституционно-правовой науке проблема соотношения местного самоуправления и государственного управления не нашла ее однозначного решения. В. Борденюк пишет, что в зарубежной и отечественной литературе термин «самоуправление» («самоврядування») чаще всего употребляют в узком значении – как синоним местного (территориального) самоуправления. В современных условиях зарождение местного самоуправления, отражавшего относительную самостоятельность общины по отношению к государству, чаще всего связывается с событиями Великой Французской буржуазной революции, когда идеи о естественных правах человека перенесли на территориальную общину, которая признавалась источником четвертой (муниципальной, местной) власти, не принадлежащей государству. Подобные взгляды нашли отражение в так называемой общинной (громадській) теории местного самоуправления, которая основывалась на противопоставлении местного самоуправления государственному управлению, что государственно-правовым реалиям не отвечало. Поэтому во второй половине ХІХ ст. эта теория уступила государственнической (державницькій) теории местного самоуправления, сторонники которой рассматривали местное самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, как относительно обособленную часть государственного механизма.

Становление понятия «местное самоуправление» состоялось в ходе местных (коммунальных) реформ в середине ХІХ ст. в Германии, идеологом которых был Р. Гнейст. При этом он взял английский термин «selfgovernment» (самоуправление), который с конца ХVІІІ ст. использовался в британской политико-правовой теории для характеристики парламентского правления (см. Борденюк В.І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія. – К.: Парламентське вид-во, 2007. с.37-38).

+ + +

6. Надо заметить, что сам факт существования противоположных – государственнической и общинной – теорий местного самоуправления есть свидетельство того, что научная мысль в данном вопросе не опирается на прочный фундамент научной теории управления. Путаница начинается уже на уровне базовых понятий «власть» и «управление». В частности, трактовка понятия «управление» в «узком» и «широком» значениях (как, например, в указанной книге В. Борденюка, да и не только у этого автора) однозначно подтверждает то, что четкого понятия об управлении у таких авторов нет.

К «широко-узкой» двухзначности понятий при их определении обычно прибегают авторы, не сумевшие определиться с объемом изучаемых понятий, а значит, с их содержанием, и ввиду этого «притягивающие за уши» то «широкий смысл», то «узкий смысл» (значение) определяемого понятия, хотя этим только множится неопределенность данного понятия.  На самом деле, и государственническая, и общинная теории местного самоуправления обе являются одинаково ложными. 

Для формулирования истинного понятия местного самоуправления следует вначале определиться с общим по отношению к нему понятием «управление», от которого происходит всякое, в том числе местное, самоуправление.

Понятию управления в его соотношении с понятием власти посвящены десятки страниц первой книги «Диалектики права» (Общее учение о праве), поэтому здесь отметим основное. Если власть есть отношение господства-подчинения, то управление выступает в качестве способа реализации власти через целесообразную деятельность человека во властно-управленческом отношении «субъект-объект». Когда речь идет об управлении людьми, такое управление является социальным управлением (в отличие от технического управления неживыми объектами).

В социальном управлении его содержание определяется в зависимости от характера властно-управленческого отношения. Если отношение «субъект-объект» характеризуется тем, что субъект и объект совпадают, то есть объект управления есть вместе с тем и его субъект, то такое управление определяется как самоуправление. Если же субъект отличен от объекта управления, не совпадает с ним, составляет только его часть, это управление определяется как властвование (или, иначе – администрирование). Самоуправление и властвование есть два необходимых противоположных момента социального управления.    

В догосударственную эпоху преобладало родовое самоуправление, а с появлением государства развивается такой вид социального управления как государственное управление (т.е. властвование, администрирование).

Исходя из того, что государство есть не совпадающий с населением особый апарат публичного управления, представлять государственное управление как способ самоуправления данного общества (чем нередко грешат теоретики) есть подмена понятия «самоуправление» его противоположностью, то есть властвованием (администрированием).  

Следовательно, о местном самоуправлении идет речь тогда, когда есть территориально определенный объект управления, то есть население конкретной территории (местности), входящей в состав территориальной общности более высокого порядка, которое (население) выступает одновременно в качестве субъекта, управляющего самим собой.

Этому определению понятия местного самоуправления как управления на части территории проживания некоторого целостного социума (территории страны, государства) недостает такого существенного признака, без которого границы местного самоуправления остаются размытыми как формально, то есть в плане определения уровня самоуправляемой территории, так и в плане содержания, его управленческих возможностей (правосубъектности). Поэтому иногда связывают институт местного самоуправления с понятием автономии (см. выше Конституцию Молдовы). 

Но определение указанного существенного признака, то есть того критерия, по которому разделяются институт местного самоуправления и автономии в государстве, остается до сих пор без должного внимания. 

+ + +    

7. Управление современным государственно организованным обществом осуществляется на следующих уровнях его организации: общем (общегосударственном) и особенном (специализированном). Особенный уровень многослоен, он состоит из многих звеньев территориального управления, с одной стороны, а с другой стороны – отраслевого управления. Различаются центральный, региональный и местный уровни территориального управления; при этом центральный уровень представляет общий, а региональный и местный уровни – особенные аспекты управления государственно организованным обществом.

Структура местного самоуправления организуется на местном уровне, и таким образом самоуправление на этом уровне формально определяется как «местное» управление. Наряду с этим и государственное управление также включает в себя местные структуры, поэтому территориальный критерий сам по себе не позволяет отличить местное самоуправление от государственного местного управления. Наглядным подтверждением такой неразличимости может служить система государственного управления в бывшем СССР и конституционные положения в части организации местной власти некоторых постсоветских конституций.

Для отличия местного самоуправления от государственного местного управления конституционалисты стали использовать предметный критерий весьма неопределенного свойства – «вопросы местного значения», которые призван решать институт местного самоуправления. Но так как организацию местного самоуправления устанавливает закон, а «заведует» законодательной деятельностью центральная государственная власть, то определение вопросов «местного значения» зависит от субъективного усмотрения государства, то есть фактически от произвола законодателя. 

Постольку государственная гарантия местного самоуправления становится иллюзорной.

Существует ли вообще объективный критерий, на основании которого местное самоуправление можно отграничить от местного государственного управления, независимо от субъективного усмотрения законодателя?

Думается, такой критерий существует, и этот критерий – интересы члена общества. В самом деле, социальное управление осуществляется в отношении людей посредством регулирования их поведения, которое направляеться их интересами. Следовательно, социальное управление имеет дело с интересами каждого члена общества. А так как человеческая личность представляет собой всё многообразие отношений общественного индивида с другими членами общества, то каждый человек в каждый данный момент выступает как субъект множества интересов (см. на сайте: «Будущее в прошлом или прошлое в будущем?», «Между эгоизмом и альтруизмом»).

Одни из этих интересов общи со всеми остальными людьми, другие с интересами социально однородной группы (класса) людей, третьи общи с интересами жителей данного региона или населенного пункта, четвертые с интересами сотрудников по месту работы, пятые общи с интересами жителей конкретной улицы, шестые – членов семьи и т.д.

Отсюда можно определить, какие вопросы имеют «местное значение». Это вопросы, касающиеся интересов каждого человека – в качестве жителя той местности на территории государства, которая определена в нем как местный уровень управления. Определив, какие из интересов являются общими для всех жителей данной местности, мы получаем предметную сферу деятельности местного самоуправления. 

+ + +

8. Первичный принцип солидарности (единства, коллективизма) и самоуправления, на котором строилось первоначально управление обществом, с переходом от первобытного общества к цивилизации все более уступает место противоположному ему принципу «разделяй и властвуй», в течение многих столетий вплоть до сегодняшнего дня основополагающему принципу в социальном управлении.

С появлением в обществе социального неравенства и количественным его ростом в развитии социального управления начинают действовать две противоположные тенденции – отрицания самоуправления и утверждения властвования, – и завязывается борьба этих двух тенденций.

Диалектика процесса при этом такова, что отрицание самоуправления начинается само собой, как самоотрицание в живой практике осуществления самоуправления. Ибо трудно представить себе, чтобы общество под давлением отдельных лиц отказалось от устоявшейся в нем практики самоуправления, также как трудно представить узурпацию отдельными лицами общественной власти в условиях социального равенства.

Так, объединение нескольких родов в племя и дальнейшее объединение племен в союзы вело к ослаблению общественного единства на каждом следующем уровне объединения ввиду роста количества управляемых. В связи с этим сплочение членов родового коллектива оборачивалось на уровне племени и союза племен нередко возрастанием межродовых конфликтов. При таких условиях самоуправление дольше всего сохраняется в родовом коллективе, тогда как объединение родов объективно ведет в своем развитии к утверждению в социальном управлении момента властвования.

Пока основу племенной организации составлял род, управление здесь развивалось по такой логике: от совета избираемых родом старейшин родов и народного собрания, осуществлявшего верховную власть (самоуправление), к образованию наследственной родовой знати и утверждению ограничиваемого народным собранием индивидуального правления (властвование).

Так первоначало общественной жизни – солидарность и основанное на ней  самоуправление заменяются политическим управлением с присущим ему противоположным принципом «разделяй и властвуй» в классовом обществе. Родовое общество само из себя развило те элементы, которые упразднили его, превратив в свою противоположность. Все течет, все изменяется, и нет силы, которая могла бы задержать это постоянное течение, остановить это вечное движение; нет силы, которая могла бы противиться диалектике явлений.

Всякое движение есть диалектический процесс, живое противоречие, а так как нет ни одного явления природы и общества, при объяснении которого нам не пришлось бы в последнем счете апеллировать к движению, то надо согласиться с Гегелем, который говорил, что диалектика есть душа всякого научного познания.

Органом политического управления становится государство, понятию которого была посвящена отдельная статья (см.: «О понятии государства как условия юридического права»).

Капиталистический способ производства с его товарным рынком вновь поворачивает развитие общества в противоположном направлении, вынуждая к солидаризации общественной жизни, но в условиях господства частной собственности. Таким образом общество приходит к необходимости местного самоуправления и демократизации общественной жизни, о которых сказано в начале данных заметок. 

+ + +

9. На империалистической стадии капитализма буржуазное государство всё больше разрушается внутренними противоречиями и начинается процесс «отмирания» государства как политического института. Об этом шла речь в отдельной статье (см.: «Отмирание» государства: утопия или реальность?) 

В ней говорилось, что новая ступень развития производительных сил требует нового управления отношениями по их использованию при качественно иной организации власти, в том числе на основе иного подхода к государственной власти. А это требует уточнения привычных понятий о власти и управлении, о политике и государстве, о демократии и др.

Если в доклассовом обществе назначением и функцией социального управления было согласование интересов и подчинение всех его членов их общим интересам, то государство призвано было выполнять принципиально иную функцию – подчинять интересы всех и каждого особенным частным интересам господствующего класса, как якобы «общественным».

В этом заключается суть политической формы социального управления, как его превращенной формы, извращающей действительное предназначение управления в качестве способа осуществления власти в обществе в интересах всего общества. Представить публике свой частный интерес как общий, общественный интерес, скрыть частную природу власти под личиной общей (публичной) власти – в этом назначение политики, как превращенной формы осуществления власти господствующего в обществе слоя. 

При этом удельный вес в обществе каждого нового приходящего к господству класса с развитием цивилизации сокращается, зато количество эксплуатируемой этим классом массы населения все возрастает. В итоге такого цивилизационного развития мир и подошел к нынешней ситуации, когда горстка финансовых спекулянтов эксплуатирует весь мир. В этой ситуации управлять обществом только лишь политическими средствами становится сложно, так как развитие производительных сил и объективный закон соответствия данным силам характера производственных отношений требуют отказа от политической формы социального управления и усиления самоуправленческого начала.

Здесь объяснение необходимости местного самоуправления, наряду с существующим государственным управлением, объективной необходимости демократизации вообще. Ибо природный инстинкт самосохранения вынуждает человечество отказаться от опасной для его существования и развития политической формы управления с ее разрушающим общество принципом «разделяй и властвуй».(См.: "Заметки о демократии").  

Процесс «отмирания» государства начинается уже в недрах позднего капитализма, а на его место идет политическое государство, основанное на противоположном принципе управления, на солидаризации и социальности; это государство проходит в своем развитии три этапа: государственного капитализма, государственного социализма, общенародного государства с переходом к государственно-общественному самоуправлению. Только на этом заключительном этапе политическое государство «отомрет» полностью. Такова историческая диалектика процесса государственности в логике марксизма.

С этой точки зрения становится понятным, почему в СССР наряду с государством не был учрежден институт местного самоуправления. В нем просто не видели нужды при существовавшем «общенародном» государстве. А когда на место советского государства водворилось современное буржуазное государство, то сразу дала о себе знать объективная необходимость в местном самоуправлении рядом с государством, о которой сказано выше. И постсоветские конституции дружно отразили эту необходимость, так или иначе конституировав институт местного самоуправления. Не стала в этом отношении исключением также Украина. 

В этом случае перед обществом во весь рост встает проблема создания эффективной системы управления с учетом объективной диалектики взаимоотношения государственного управления и самоуправления.  

+ + +

10. Концепция взаимодействия государства и местного самоуправления в Украине основывается на конституционных положениях, в соответствии с которыми: 1) признается и гарантируется местное самоуправление (ст.7); 2) органы государственной власти и органы местного самоуправления в равной мере обязаны действовать на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины (ст.19 Конституции).

При этом местное самоуправление конституировано в качестве права территориальной громады (общины) – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в установленном законом порядке как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы (ст. 140 Конституции). Эти положения требуют их уточнения.

Местное самоуправление, как одну из двух составных публичной власти, следует юридически определить как самостоятельное осуществление власти территориальными громадами, право на которое государство признает и гарантирует.

Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления не должна отрицать принципа централизма в управлении обществом. В этом отношении важно правильное понимание процессов централизации и децентрализации в осуществлении публичной власти.

Центризм (от лат. сentrum – средоточие, центр) – это система управления (или организация), основанная на принципе подчинения местных учреждений (органов) высшим, при этом система управляется из одного центра. Когда речь заходит о государстве, то исходя из данного принципа определяется форма государственно-территориального устройства (унитарная или федеративная).

Унитарное (от лат. unus – один) государство – монолитная, целостная государственно-территориальная организация, которая характеризуется полным политическим единством, составные части которой так или иначе подчинены центральным органам власти и функционируют в рамках целостной государственно-правовой системы. Преимущество унитарного государства в том, что оно простое, обладает всей полнотой власти на собственной территории и подразделяется только на административно-териториальные единицы. В нем существует одна система центральных органов власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд), как правило, одна валютная система, одноканальная система налогов, единая система права, одна армия, одно гражданство и т.д. Примерами унитарных государств являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция и др.  

Унитаризм, по сравнению его с феодальной раздробленностью на уделы, княжества, иной партикуляризм, был явлением прогрессивным, он содействовал становлению единого рынка, развитию капитализма, в результате которого в дальнейшем начались интеграционные процессы, приводившие к созданию сложных государств и их объединений (федераций, содружеств государств и т.д.).

В зависимости от степени централизации унитарные государства делятся на централизованные и относительно децентрализованные государства. В государствах с бюрократической централизацией во главе местных органов государственной власти стоят назначенные центром чиновники, которым подчиняются местные органы самоуправления.

Демократическая форма централизации допускает более высокую степень самостоятельности избранных местных органов власти в решении их региональных вопросов. Относительно децентрализованным в теории считается государство, где центральные органы государственной власти имеют довольно ограниченные права вмешательства в решение местных проблем и где местные органы, избранные населением, имеют значительный объем автономии.

Автономия – это внутреннее самоуправление районов государства, которые отличаются географическими, национальными, бытовыми особенностями (Корсика во Франции, Азорские острова в Португалии и т.д.). Эта форма государственного устройства применяется там, где необходимым является учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и т.д.). Права по управлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий ограничивается рамками, установлеными центральной властью. Существуют территориальные, политические и национально-культурные автономии.

Что означает «децентрализация власти»? – Буквально, децентрализация (лат. - de – отмена) – это отмена централизма в управлении государством. Из приведенных выше пояснений ясно, что отмена централизма государственной власти означает  разрушение унитарного государства. Если это реформа, то что тогда считать ликвидацией независимости, нарушением суверенитета и территориальной целостности государства, – деяний, которые для политических партий запрещены ст. 37 Конституции Украины? Очевидно, что задачей реформы является не «децентрализация власти», а замена ее бюрократической централизации демократической централизацией.

Иной вопрос: унитарной Украине необходимо централизованное или относительно децентрализованное государство? – От ответа на этот вопрос зависит, как трактовать реформу власти: демократизация государственной власти или автономизация Украины. Не понимая сущности этих процессов, «реформаторы» навязывают обществу свое непонимание, ратуя за «передачу полномочий» от центра на места. Каких полномочий: главы государства, парламента, правительства? У них вообще нет конституционных полномочий решать вопросы местного значения… В отношении данных субъектов нужно вести речь о соблюдении этими органами действующей Конституции Украины в части гарантий местного самоуправления, права которого она определяет вполне отчетливо.

Ущербным является сам подход «реформаторов» к реформе управления обществом. Если исходить из конституционных начал системной целостности и распределенности осуществления единой власти народа между разными субъектами в их взаимодействии, то необходимо: 1) концептуально определить взаимоотношения государства с народом, как единственным источником власти; 2) концептуально определить взаимодействие систем государственной власти и местного самоуправления; 3) сформировать особенные концепции реформ государства (парламентской, административной, судебной) вместе с концепцией реформы местного самоуправления (муниципальной реформы).

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления включает четыре таких необходимых момента системных взаимодействий:    

А. Местное самоуправление организуется на базовом уровне (территория: село, поселок, город; субъект власти – территориальная громада (ТГ), объединенная территориальная громада (ОТГ) нескольких сел).

1). Организационным звеном выступают местные советы депутатов (сельские, поселковые, объединенные сельские и городские), возглавляемые председателем совета (мэром в городе). К компетенции советов принадлежит утверждение программ местного развития, местное законодательство, бюджет, распоряжение коммунальной собственностью, контроль за исполнительной властью.

2). Исполнительную власть на указанном базовом уровне осуществляет исполнительный комитет (муниципалитет), состоящий из муниципальных служащих во главе с председателем исполкома (главой муниципалитета). Структуру исполкома образуют управления, отделы, службы (отраслевые: охрана здоровья, образование, юстиция и др., и местные: муниципальная милиция, местная промышленность, торговля и т.д.). Для оперативного руководства образуется бюро исполкома из числа руководителей основных структурных подразделений.

3). Председатель исполкома назначается советом соответствующей ТГ (ОТГ) по представлению государственной исполнительной власти (КМУ – кандидатуры председателя горисполкома областного центра; по представлению главы областного исполкома – кандидатур председателей исполкомов остальных ТГ). Председатель исполкома освобождается советом в случае выражения недоверия или в специальном порядке в других случаях.

4). Руководители управлений, отделов, служб назначаются советом ТГ по представлению председателя исполкома ТГ, согласованным с отраслевым министерством, ведомством (для отраслевых структур), или с соответствующей комиссией совета (для местных структур), с правом совета увольнять всех руководителей в случае выражения недоверия или в специальном порядке.

5). К компетенции исполкома ТГ принадлежит организация исполнения государственного и самоуправленческого законодательства, государственных и самоуправленческих программ, местного бюджета, управление коммунальной собственностью.

Б. Местная самоуправленческо-государственная власть функционирует на административной территории – района, области. Здесь местная публичная власть имеет двуединую природу: во-первых, она включает осуществление государственных функций (администрирование) на областном и районном уровнях; во-вторых, исполнение функций объединенного самоуправления ТГ на указанных уровнях организации единой публичной власти. Этим обусловлена двуединая природа органов областной и районной власти – районные и областные советы, как представительные органы самоуправления на уровне района и области, и областные и районные исполнительные комитеты, как исполнительные органы государства на областном и районном уровнях.

1). Этой двуединой природой определяется система отношений между советами и исполкомами в районах и областях. Территория самоуправления задана объективно, по факту сложившегося проживания населения на ней, а территорию районов и областей определяет государство как свое собственное административно-териториальное устройство. Поэтому областные и районные советы являются, по сути, органами местного самоуправления, а областные и районные исполнительные комитеты – местной государственной властью, которая не является исполнительным органом совета, а входит в систему государственной исполнительной власти.

2). Поскольку конституционно единственным источником власти в Украине является народ, представительные органы населения – районные и областные советы  являются главными органами единой публичной власти на территории района, области. В компетенцию районного и областного совета входят: утверждение программ развития соответственно района, области и бюджета; распоряжение объектами районного и областного значення; контроль за исполнительной властью района, области (в части осуществления публичной власти с точки зрения интересов территориальных громад). Первичное звено – депутат районного, областного совета, избираемый населением соответствующей территории. Руководит работой районного, областного совета председатель совета, который избирается из числа депутатов соответствующего совета и руководит также работой аппарата совета.

3). Исполнительный комитет (администрация) района, области состоит из государственных служащих, во главе с председателем обл.-райисполкома (глава, руководитель администрации). Включает управления, отделы, службы (отраслевые: здравоохранение, образование, юстиция и др., и местные: местная промишленность и т.д.). Оперативное управление осуществляет бюро обл.-райисполкома из числа руководителей основных подразделений.

Председатель обл.-райисполкома назначается Кабинетом Министров Украины с согласия обл.-райсовета. Увольняется соответствующим советом в случаях выражения недоверия 2/3 голосов или в специальном порядке в других случаях. Руководителей управлений, отделов, служб назначает председатель обл.-райисполкома по согласованию с отраслевым министерством, ведомством (для отраслевых структур), или по согласованию с соответствующей комиссией совета (для местных структур), с правом совета увольнять всех руководителей в случае выражения недоверия большинством голосов либо в специальном порядке. {Другой вариант: председатель облисполкома (обладминистрации) назначается решением областного совета по представлению правительства, а председатель райисполкома (райадминистрации) назначается решением районного совета по представлению председателя облисполкома, согласованным с правительством.}

4). В компетенцию обл.-райисполкома входит: организация исполнения законодательства Украины на соответствующей территории, программ развития области, района; исполнение областного/районного бюджета; управление объектами областного/районного значения; контроль за исполнительной властью территориальных громад в части реализации компетенции обл.-райисполкома на территории ТГ. 

В. Государственный контроль местной власти. Общегосударственный контроль за местной властью может осуществлять Государственная контрольная инспекция при главе государства через своих областных и районных государственных контрольных инспекторов (вместо внедрения института т.н. «префектов»).

Г. Общественный контроль за публичной властью. Общенародный контроль за системами государственной власти и местным самоуправлением, в том числе относительно обеспечения государством гарантий прав местного самоуправления осуществляет Всеукраинское учредительное собрание, как наивысший представительный орган учредительной власти народа, по своей природе являющийся надгосударственным институтом.

Об идее формирования такого органа шла речь в статье «Реформи чи експерименти (до чесної розмови з народом про владу)» в газеті «Голос України» (жовтень 2019), но к этой теме мы вернемся в других материалах сайта.

Реализация представленного здесь варианта концепции создает возможность обеспечить:

1) баланс государственности и самоуправления в публичной власти;

2) единство исполнительной власти в системе публичной власти;

3) контроль и решающее влияние органов местного самоуправления на исполнительную власть на местном уровне (реальная демократизация государственного управления);

4) коллегиальность управления, которая исключает единоличную концентрацию власти на всех уровнях управления в руках одного руководителя;

5) оптимальное функциональное распределение властных полномочий между разными органами публичной власти;

6) обратная связь в реализации публичной власти на наивысшем уровне;

7) действительное народовластие, декларированное в Конституции.

Такой механизм взаимодействия институтов государства и местного самоуправления, ориентированный на понимание их диалектической связи, есть органичная часть юридической доктрины, как методологической основы всех необходимых стране политико-правовых реформ.(См.: "Юридическая доктрина: понятие"; "Криза влади чи влада кризи?").