Про зміни до Конституції України
КОНСТИТУЦІЙНІ МИТАРСТВА ЧИ НАРОДНА КОНСТИТУЦІЯ?
Ще влітку 2014 р. глава держави подав до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції України, що викликав неоднозначну (переважно, критичну) реакцію на цей крок політиків і фахівців. Зокрема, в «Юридичній газеті» за 29 липня 2014 р. під рубрикою «Аналітика» була опублікована стаття «Конституція Порошенка: критика науковців», в якій, з одного боку, визнано, що «факт внесення Президентом законопроекту із пропозиціями комплексних конституційних змін заслуговує позитивної оцінки», а з іншого – наголошено, що «неприйнятним є жертвувати якістю Конституції заради досягнення кон’юнктурних політичних цілей або домовленостей».
З деякими критичними міркуваннями авторів статті можна погодитися, інші зауваження є щонайменше дискусійними. Та головного, що відзначає саме наукову критику, так і не сказано, а тому згаданий критичний виступ видається «пострілом з гармати по горобцях».
Значно раніше, ще у 2007 році, аналізуючи тодішні кризові події, у статті «Політика, право, Конституція» («Право України», 2007, №8), її автори, також вчені-правознавці, визначали співвідношення політики і права в суспільстві, роль Конституції та перспективи здійснення правової реформи в Україні. Ними було зроблено висновок про необхідність зміщення акцентів у співвідношенні «політика – право» у напрямі права, оскільки право виступає як визначальний фактор щодо політичної форми соціального управління.
Натомість політики проігнорували ті міркування. Криза в Україні, що загрожує їй національною катастрофою, є прямим наслідком політики, яку впродовж останнього десятиліття проводили ті, хто був при владі, продовжуючи недалекоглядну практику маніпулювання правом і законом. Практику, що жорстоко мстить політикам, котрі до неї вдаються, а заодно, що більш прикро, болюче б’є по пересічних громадянах. Сьогодні ми усі пожинаємо гіркі плоди тієї практики. Мало залишилося конституційних прав і свобод людини, які зараз не просто порушуються, а цинічно нехтуються. Масова сваволя і влади, і громадян – характерне явище останніх років – створює атмосферу суцільної недовіри до влади, непевності людей в майбутньому, страху за життя, здоров’я, майновий стан сімей і дальшу долю свою і долю країни.
Проте суспільству вчергове пропонують політичні «рецепти» виходу з кризи, породженої насамперед ігноруванням права, а на право влада дивиться уже навіть не як на другорядне, а як на третьорядне знаряддя. Зараз «закони» як ніколи далекі від права і є, по суті, антиправом, оскільки ними масово порушуються права людей.
Вкотре переконуєшся: в суспільстві нічого не зміниться на краще, доки влада не почне жити за правом, поважати право, ставити права людини понад усе не в деклараціях, а в житті. А для цього владі потрібно передусім навчитися поважати Конституцію. Адже про яку повагу до Конституції можна говорити, коли політики кожні три-чотири роки прилаштовують під себе, змінюють Основний Закон не те що не у правовий, а навіть не у законний спосіб?! Вони знову і знову намагаються кулуарно «змайструвати» вигідний для себе текст змін до Конституції і якось проштовхнути їх через парламент.
Між тим, і ситуація в країні, і логіка Конституції 1996 року настійливо диктують необхідність відмови від хибної антидемократичної практики, що її нав’язували політики українському суспільству впродовж двох десятків років. Ситуація, що склалася в країні у 2014 р., виникла не раптово, до неї суспільство від проголошення незалежності України рухалося в рамках хибної парадигми «народ – влада – Конституція». У цій парадигмі народ проголошується єдиним джерелом влади і обирає на виборах собі владу, а уже сама влада виробляє для себе і народу правила, за якими вона керуватиме народом. Відтак, влада спочатку заблокувала дію старої Конституції, потім прийняла Конституцію 1996 року, яку надалі змінювала на різні лади й переважно у неконституційний спосіб. При цьому процес внесення змін до Конституції виписано так, що народові в ньому залишається лише затвердження на референдумі змін, які запропонує сама влада і лиш до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції (яких влада ніколи й не планувала змінювати). Українському народові, таким чином, відводилася роль статиста, і тільки одного разу влада спробувала використати народ у конституційному процесі, коли у 2000 році запропонувала громадянам висловитися на консультативному референдумі щодо змін до Конституції, визначених главою держави; та сама ж влада потім народною “думкою” просто знехтувала.
А проте самостійно здійснюючи конституційний процес, влада настільки загралася в конституційні зміни, що врешті-решт позбавила Конституцію у значній частині її легітимності та завела процес її перегляду у «глухий кут». На жаль, нашу державу недалекоглядні політики і “державники” за багато років завели в “патову” юридичну ситуацію, що виключає будь-який правомірний спосіб за ініціативою і рішенням самих тільки державних органів отримати замість конституції віртуальної абсолютно легітимну і реальну Конституцію.
Маніпуляції з відновленням дії тих змін до Конституції від 2004 р., які здійснив парламент у лютому 2014 р. звичайним законом (“запровадивши” так парламентсько-президентську форму правління), навпаки, засвідчують, що на початок 2014 року законодавець ці положення не визнавав чинними. Крім того, вони дають підстави вважати вказане рішення парламенту нікчемним з правової точки зору, і як таке воно не тягне жодних позитивних юридичних наслідків для Конституції України. В іншому разі звичайний закон став би вище Основного Закону України, знаряддям його нищення, що прямо суперечить не лише статті 8 Конституції України, а й самій сутності юридичного закону.
Чергова спроба змінити Конституцію на хвилі народних протестів, вкупі з численними попередніми спробами, однозначно переконала в тому, що автори чинної Конституції заклали в ній суперечливу, принципово хибну концепцію конституційного процесу. Цю концептуальну хибність не лише підкреслюють, а й посилюють низка рішень Конституційного Суду України.
Головна суперечність у концепції конституційного процесу зумовлена протиставленням державної влади громадянському суспільству, закладеним у конституційному процесі 90-х років. Саме тоді почалася узурпація влади народу державою; і глибока криза в Україні зумовлена саме відчуженням влади від народу. Насамперед це стосується установчої влади народу. Ігноруючи конституційні декларації про народний суверенітет, реальна установча влада залишається впродовж двох десятиліть у руках держави – Президента України та Верховної Ради України, яким постійно “підігрує” Конституційний Суд, прикриваючи головну суперечність Конституції.
Ця суперечність полягає в тому, що розділ ХІІІ Конституції суперечить розділу І, зокрема, статті 5 Конституції.
З чого це випливає? – З того, що положення ч. 3 статті 5 Конституції щодо належності права визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно народові і неможливості його узурпації державою, її органами або посадовими особами є імперативним і не допускає подвійного тлумачення. Воно означає, що народ має пряме і безпосереднє відношення не лише до визначення та зміни основ (або засад) конституційного ладу, а й до усіх інших його змін, тобто до усіх змін чинної Конституції. Це є виключне його право.
Всупереч цьому, розділом ХІІІ Конституції допускається участь народу у зміненні самих лише основ конституційного ладу (розділи І, ІІІ, ХІІІ), однак не безпосередньо, а винятково шляхом затвердження на референдумі тих змін, які попередньо прийме Верховна Рада України. Щодо змінення конституційного ладу в іншій частині, розділом ХІІІ взагалі не передбачена участь у цьому процесі Українського народу.
Розділ ХІІІ Конституції передбачає лише двох суб’єктів конституційної ініціативи – народних депутатів України та Президента України, і тільки одного суб’єкта прийняття законів про внесення змін до чинної Конституції – Верховну Раду України. Народна конституційна ініціатива цим розділом виключається. Саме такий висновок проводиться в рішеннях Конституційного Суду. Це і є узурпація державними органами та посадовими особами належного народові права визначати та змінювати конституційний лад, попри безумовну заборону ч.3 ст. 5 Конституції України. Отже, існує пряма суперечність ч.3 ст.5 та розділу ХІІІ Конституції. Народ фактично відсторонено від змінення конституційного ладу. Саме це мало місце при так званій “конституційній реформі” 2004 року, коли народ жодним чином не приймав участі у зміненні форми державного правління.
Крім того, ХІІІ розділ містить власні внутрішні суперечності, найперше ту, що надає положенням єдиної Конституції різну юридичну силу. Автори Конституції, вочевидь, дійшли хибного висновку, ніби загальний (засадничий) і конкретизуючий (інші, крім засадничих, положення) характер конституційних норм (а такий поділ властивий більшості законів) зумовлює потребу надати цим положенням різну юридичну силу через різну процедуру їх змінення. Проте таким чином унеможливлюється внесення системних змін до Конституції, зокрема, ухвалення її в новій редакції. Не кажучи про те, що даний розділ Конституції взагалі виключає прийняття нової Конституції.
Через це навіть Конституційний Суд України досі не визначився з предметом і суб’єктами конституційного процесу в Україні, плутаючи нову Конституцію з новою редакцією Конституції і не визнаючи Український народ суб’єктом ухвалення нової редакції Конституції України, лише “дозволяючи” народові прийняття нової Конституції за умови його згоди здійснити це.
Зокрема, рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р. (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) на практиці розуміють так, що “процес прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути започаткований лише після з’ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України”. Тут же є посилання на рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. З цього робиться висновок: “винесення питання щодо схвалення Конституції України в новій редакції на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою можливе лише після з’ясування волі Українського народу про необхідність прийняття таких змін” (див. постанову Центральної виборчої комісії “Про відмову в реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, утвореної на зборах громадян України, що відбулися 31 травня 2014 року в місті Києві” від 12 червня 2014 року №784).
У даному разі відбулася підміна понять, оскільки поняття “прийняття нової Конституції” не є тотожним поняттю “схвалення Конституції в новій редакції” або поняттю “схвалення нової редакції Конституції”. За своєю юридичною природою нова редакція закону (в тому числі Основного закону) означає не “новий закон”, а “закон про внесення змін до чинного закону”, лише викладений в інший техніко-юридичний спосіб, ніж це робиться у більшості законів про внесення змін до чинних законів. Це давно відомо з теорії права і давно відомий прийом юридичної техніки, який неодноразово застосовувався також у законодавчій практиці щодо законів України.
Якщо прийняття нової Конституції означає принципові, якісні зміни основ конституційного ладу або зміну правового статусу держави, то ухвалення Конституції в новій редакції – це внесення хоча й багатьох, однак не таких принципових змін до чинної Конституції, які через їх багаточисельність для зручності користування викладаються в новій редакції тексту Конституції. Якщо прийняттям нової Конституції реалізується виключне право народу визначати конституційний лад, то при внесенні змін, в тому числі викладених в новій редакції Конституції України – виключне право народу змінювати конституційний лад.
Через згадану підміну понять в обгрунтуванні рішення ЦВК відбулося розширене тлумачення правової позиції Конституційного Суду України, який не вирішував питання про право народу за власною ініціативою вносити зміни до чинної Конституції. Хоча у даному випадку йшлося про ініціювання внесення змін до чинної Конституції, а не про прийняття нової Конституції.
Між тим, вказані вище суперечності частково знімаються через розділ ІІІ Конституції України, в якому передбачена народна ініціатива, в тому числі не виключаються конституційна та законодавча ініціативи, так само як і вирішення питань про визначення й зміну конституційного ладу шляхом всеукраїнського референдуму. Однак через надто загальний характер формулювань положень даного розділу і відсутність його кореляції з розділом ХІІІ виникають значні труднощі у системному тлумаченні відповідних норм, що й підтверджується неодноразовими зверненнями до Конституційного Суду і його суперечливими рішеннями з цих питань.
Саме на положеннях розділу ІІІ Конституції грунтується низка положень чинного Закону «Про всеукраїнський референдум», передбачаючи як народну конституційну ініціативу, так і ухвалення нової редакції Конституції України. Зокрема, Конституційний Суд України у рішенні від 27 березня 2000 року (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) дійшов висновку, що “частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства”. Згідно частини першої статті 16 Закону “Про всеукраїнський референдум” конституційний референдум є формою реалізації Українським народом права, передбаченого частиною третьою статті 5 Конституції України, яке реалізується відповідно до частини другої статті 72 Конституції України.
Проте встановлений у згаданому Законі порядок реалізації вказаного права народу вочевидь демонструє прагнення державної влади якомога далі відсторонити народ від участі в конституційному процесі. Аналіз положень цього Закону переконує в тому, що в ньому закладені можливості переважно для конституційного референдуму за “державною” народною ініціативою, коли народна ініціатива є, по суті, “державним замовленням” глави держави (як це сталося щодо консультативного референдуму 2000 р.) і реалізує президентську конституційну ініціативу в обхід парламенту.
Достатньо проаналізувати вимоги Закону до проведення зборів громадян та реєстрації ініціативної групи, щоб зрозуміти, що реалізувати ці вимоги на практиці народ самостійно не зможе, якщо владі буде невигідно вносити до Конституції ті зміни, які пропонують громадяни. Це і є узурпація народної установчої влади державною бюрократією.
Через вказані концептуальні вади конституційного і законодавчого регулювання конституційний процес в Україні дедалі більше заходить у глухий кут, з якого нема іншого виходу як усунення названої головної суперечності. Установчу владу має бути передано Українському народові через приведення у відповідність розділу ХІІІ зі статтею 5 Конституції.
Відтак, вихід із ситуації, що склалася, відтепер знаходиться на більш високому рівні – на рівні рішення Українського народу, як єдиного джерела влади в Україні. Це рішення полягає в тому, щоб на конституційному референдумі за народною ініціативою ухвалити Конституцію України в новій редакції разом з відповідним конституційним законом про введення її в дію, а надалі надати Конституцією повноваження змінювати Основний Закон України більш представницькій, ніж парламент, установчій владі – Всеукраїнським Установчим Зборам. Так буде убезпечено конституційний процес від нечесних спроб майбутніх можновладців використати всеукраїнський референдум у своїх цілях для чергових маніпуляцій з Конституцією.
Іншими словами, повинна бути відкинута псевдодемократична парадигма «народ – влада – Конституція» і замість неї сформована справді демократична: «народ – Конституція – влада». У цій парадигмі народ не тільки визнається єдиним джерелом влади і обирає собі владу, а й виробляє для влади правила, за якими влада здійснюватиметься в суспільстві. Саме такою є імперативна логіка Конституції демократичної правової держави України. На це орієнтує стаття 5 Конституції України.
Необхідно ухвалити Конституцію України в новій редакції шляхом всеукраїнського референдуму, як народну Конституцію, водночас принципово змінивши хибну концепцію конституційного процесу.
В рамках Конституційної Асамблеї були напрацьовані відповідні пропозиції з цього приводу, викладені в проекті нової редакції Конституції, підготовленому на базі Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Суть їх зводиться до наступного. Нова редакція Конституції України повинна містити розділ “Внесення змін до Конституції України. Перегляд Конституції”. Поточні зміни до Конституції ухвалюються Всеукраїнськими Установчими Зборами, утвореними з числа депутатів місцевих рад та народних депутатів України чергового скликання. Перегляд Конституції – ухвалення її нової редакції чи ухвалення нової Конституції України здійснюється виключно всеукраїнським референдумом.
Час нарешті усім зрозуміти, що виконати дані виборцям обіцянки не дозволить главі держави і народним депутатам та система організації влади і її діалогу з суспільством, яка вибудовувалася десятиліттями у парадигмі «народ – влада – Конституція», де влада стоїть над Конституцією, а не підпорядкована їй. Змінити цю систему можна тільки спільними зусиллями народу і влади, підпорядкувавши останню народній Конституції, яка стане справді Основним Законом для усіх наступних влад.
Ухвалення нової редакції Конституції України на референдумі самим народом дасть змогу вирішити значну кількість тих проблем, які були створені політиками останнім часом. Воно також знімає питання про те, чи ухвалювати зміни до усієї Конституції, чи залишити незайманими розділи І, ІІІ, і ХІІІ, аби ці часткові зміни прийняла Верховна Рада України у той спосіб, який визначений у чинному розділі ХІІІ Конституції, тобто без референдуму. Це глибоко помилковий і хибний шлях, який створить ще більше конституційних проблем, ніж їх було до цього часу.
О. Ющик,
доктор юридичних наук, професор,
народний депутат України ІІІ скликання,
Заслужений юрист України
Верховна Рада України у вересні 2019 року звернулася до Конституційного Суду України за висновком щодо відповідності Конституції України законопроекту № 1017 про внесення змін до Конституції України. На запит КСУ було надано експертний висновок, який публікується нижче.
Висновок для КСУ щодо внесення змін до Конституції України
стосовно оцінки відповідності законопроекту (реєстр. №1017) про внесення змін
до статей 76 і 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу
Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)
вимогам статей 157 і 158 Конституції України
Дослідивши надісланий до Конституційного Суду України в порядку конституційного звернення Верховної Ради України про надання висновку відповідно до статті 159 Конституції України законопроект про внесення змін до статей 76 і 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи) вимогам статей 157 і 158 Конституції України, вважаємо за необхідне висловити наступне.
1. Як зазначено в законопроекті, ним передбачається внесення змін до статей 76 і 77 Конституції України в редакції 1996 року (Відомості ВРУ, 1996 р., № 30, ст.141).
Таким чином, Верховна Рада України не враховує внесення наступних (після 1996 року) змін до Конституції України законами України: від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VІ, від 19 вересня 2013 року № 586-VІІ, від 21 лютого 2014 року № 742-VІІ, від 2 червня 2016 року № 1401-VІІІ. Зокрема, не врахована зміна статей 76 та 77 Конституції України редакцією Закону України від 21 лютого 2014 року № 742-VІІ. Тому позитивний висновок щодо оцінюваного законопроекту може розцінюватися як юридичне визнання Конституційним Судом України усіх змін до Конституції України, внесених перерахованими законами України, такими, що не мають юридичного значення, тобто нікчемними.
Відтак, постає питання: в якій редакції Конституція України є чинною на момент розгляду справи Конституційним Судом України?
З нашої точки зору, нікчемним є «відновлення» Законом № 742-VІІ у неконституційний спосіб статей 76-78 та інших статей Конституції України, чинність яких є щонайменше сумнівною. Тому Конституційний Суд України зобов’язаний звернути на цю обставину увагу Верховної Ради України, якою були свого часу порушені вимоги пункту 1 статті 85 Конституції України.
2. Від відповіді на питання стосовно чинної редакції статей Конституції України також залежить оцінка відповідності рецензованого законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, оскільки згідно з частиною другою статті 158 Конституції України «Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України».
На нашу думку, зазначене формулювання частини другої статті 158 Конституції України не є юридично коректним, оскільки одні й ті самі положення не можна змінити двічі (друга зміна стосується інших, змінених першого разу положень). Крім того, потребує уточнення термін «строк своїх повноважень»: чи тут мається на увазі конституційно визначений строк, чи фактичний строк повноважень парламенту?
3. Частина перша статті 76 Конституції України в редакції 1996 року що встановила конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються строком на чотири роки, – змінюється на частину першу статті 76 законопроекту, яка передбачає зменшення конституційного складу парламенту до кількості триста народних депутатів України, які обираються строком на п’ять років.
Кількісне зменшення обрання народних депутатів України до складу Верховної Ради України означає скорочення представництва громадян у законодавчому органі, таким чином звужуючи обсяг встановленого ст. 38 Конституції України права громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема, бути обраним до парламенту, як органу влади.
Натомість, збільшення строку, на який обираються народні депутати України, в умовах відсутності права відкликання народного депутата України виборцями звужує обсяг права громадян змінювати народних депутатів, які не виправдали їх довіру, шляхом обрання нових народних депутатів України.
З нашої точки зору, в даному разі не слід враховувати – як помилкову – правову позицію Конституційного Суду України, викладену у висновку від 27 червня 2000 р. № 1-в/2000 (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України).
Згідно з цією позицією «встановлення кількісного складу парламенту та його палат є питанням політичної доцільності», і «на зміст та обсяг прав і свобод людини і громадянина, в тому числі виборчого права, кількісний склад парламенту (його палат) безпосередньо не впливає», оскільки «суб’єкти як активного, так і пасивного виборчого права – громадяни України – із зменшенням кількісного складу парламенту не позбавляються рівної можливості брати участь у виборах до нього. Отже, зменшенням конституційного складу Верховної Ради України з чотирьохсот п’ятдесяти народних депутатів України до трьохсот народних депутатів України…права і свободи людини і громадянина не скасовуються і не обмежуються».
Насамперед, хибною є аргументація зробленого висновку. По-перше, «політична доцільність», яка реалізується в юридичний спосіб, не може не рахуватися з правовою природою рішення про кількісний склад парламенту, за яким стоїть правова система і права людини. У даному рішенні політична доцільність об’єктивно реалізується в юридичний спосіб, а не відірвано від права, як це представлено у висновку Конституційного Суду України.
По-друге, право бути обраним до парламенту не зводиться до «рівної можливості брати участь у виборах до нього», оскільки рівну можливість забезпечити громадянам, які є апріорі різними за майновими, освітніми, віковими тощо ознаками, не можна в принципі. Зміст права бути обраним визначається обов’язком держави та інших суб’єктів виборчого процесу забезпечити реальну участь у виборах усіх громадян, які відповідають встановленим вимогам, в якості кандидатів у народні депутати України і висловили бажання балотуватися. А через зменшення кількості депутатських мандатів зменшується вірогідність бути обраним кожного кандидата, тобто скорочується реальна участь громадян у виборах як кандидатів у депутати. Особливо це помітно на формуванні партійних виборчих списків, до яких за меншої кількості мандатів включається менша кількість громадян.
По-третє, у зв’язку з меншою кількістю кандидатів обмежується і вибір з їх числа народних депутатів, тобто активне виборче право громадян.
Характерно, що в цьому ж висновку Конституційний Суд щодо такої досить абстрактної категорії, як «гарантії функціонування парламентської меншості», вказує: «невизначеність гарантій функціонування такої меншості може призвести до порушення однієї з основних засад, на яких ґрунтується суспільне життя в Україні – політичної та ідеологічної багатоманітності, і обмеження конституційних прав громадян, передбачених, зокрема, статтями 34 і 38 Конституції України».
Отже, зменшення кількості депутатських мандатів не є обмеженням виборчого права, вказаного у статті 38 Конституції, а невизначеність гарантій функціонування меншої частини володільців цих мандатів «може призвести до обмеження вказаного права». Досить дивна правова позиція…
Конституційний Суд України визнав цим своїм висновком такими, що відповідають Конституції України, положення законопроекту про внесення змін до статті 76 Конституції. А насправді в даному разі мало місце порушення її вимог, оскільки вказані зміни мав ухвалити народ шляхом всеукраїнського референдуму, між тим як розділ ХІІІ Конституції України не передбачає такого порядку ухвалення даних змін.
Таким чином, з нашої точки зору, запропонованими законопроектом змінами частини першої статті 76 Конституції України в обох випадках порушується вимога статті 22 Конституції України про неприпустимість при внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що відповідно до статті 157 Конституції України є підставою для відхилення пропонованих змін.
4. Частиною другою статті 76 законопроекту пропонується доповнити вимоги до громадян України, які балотуються кандидатами в народні депутати України, на день виборів володіти державною мовою, якої не було в первинній редакції цієї статті Конституції України.
У зв’язку з цим варто відзначити правову позицію Конституційного Суду України у рішенні від 30 січня 2002 р. № 2-рп/ 2002 (справа про виборчу заставу).
У цьому рішенні зазначено таке: «Конституція України встановлює ряд вимог обмежувального характеру щодо права бути обраним народним депутатом України: мати громадянство України; досягти на день виборів двадцяти одного року; проживати в Україні протягом останніх п’яти років; не мати судимості за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку (частини друга, третя статті 76). Ці вимоги в науці та практиці виборчого права мають назву виборчих цензів (кваліфікацій), під якими розуміють визначені конституцією або законом умови для набуття або здійснення активного і пасивного виборчого права. Інших вимог обмежувального характеру стосовно реалізації громадянами України їх пасивного виборчого права, зокрема, майнового цензу, залежно від якого це право надається лише тим громадянам, які мають власність певної вартості або сплачують податки не нижче встановленої суми, Конституція України не містить. Виборчий ценз і грошова (виборча) застава мають різну правову природу… Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава – лише умовою реєстрації кандидата у депутати… Метою грошової (виборчої) застави є обмеження чи усунення зловживання громадянином виборчим правом, передусім за рахунок платників податків».
Вимога володіння державною мовою не має на меті усунення будь-якого зловживання виборчим правом, мета цієї вимоги взагалі неоднозначна. З цього випливає, що вимога володіння державною мовою є виключно вимогою обмежувального характеру щодо права бути обраним народним депутатом України, якої немає в чинній Конституції України. Відтак, даним доповненням порушуються положення частини першої та другої статті 24 Конституції України, за якими громадяни мають рівні конституційні права і свободи і не можуть бути обмежені в своїх правах, зокрема, і виборчому праві, за мовною ознакою. Не зрозуміло, яким чином і який суб’єкт має встановлювати факт володіння громадянином державною мовою у разі його наміру брати участь у виборах як кандидата в народні депутати України.
Це положення законопроекту суперечить статтям 22 і 24 Конституції України і не відповідає правовій позиції Конституційного Суду України.
5. Частиною третьою статті 76 законопроекту передбачено, що не може бути народним депутатом України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
Зазначене положення може тлумачитися так, що воно містить вимогу наявності одночасно двох юридичних фактів – погашення і зняття судимості з громадянина. Ця формула має бути уточнена в тому сенсі, що необхідно пов’язувати виборче право громадянина з одним із цих юридичних фактів. В іншому разі дана формула може трактуватися як обмеження вказаного права.
6. Редакцію частини п’ятої статті 76 законопроекту належить узгодити з частиною першою зазначеної статті щодо чотирирічного строку, на який обираються народні депутати України, тобто залишити строк повноважень Верховної Ради України чотири роки, як встановлено первинною редакцією цієї статті Конституції України.
7. Частину першу статті 77 законопроекту слід змінити відповідно до необхідності залишення в його статті 76 незмінним чотирирічного строку повноважень Верховної Ради України (див. п. 6 цього Висновку). Крім того, дане формулювання є некоректним з точки зору юридичної техніки, адже терміном «вибори» позначається процес тривалістю кілька місяців, а тому провести вибори в останню неділю жовтня неможливо. Як остання неділя жовтня по суті визначено «день голосування», а не «проведення виборів». На це вказує і формулювання частини другої статті 77 законопроекту.
8. Некоректною з техніко-юридичної точки зору є й формула частини другої статті 77 законопроекту, оскільки потребує додаткових тлумачень і може призвести до порушення виборчих прав громадян. Більш точним, з нашої точки зору, є формулювання: «Позачергові вибори народних депутатів України призначаються Президентом України одночасно з рішенням про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України відповідно до статті 90 Конституції України і проводяться в період шістдесяти днів з дня набрання чинності вказаним рішенням».
9. Частина третя статті 77 законопроекту включає положення стосовно пропорційної системи виборів до Верховної Ради України, що насправді є предмет статті 71 Конституції України. Саме в ній визначено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування «є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування». І саме в статті 71, на нашу думку, доцільно встановити, що «парламент України обирається за пропорційною виборчою системою, а органи місцевого самоврядування – за мажоритарною виборчою системою».
Очевидно, що формулюючи частину першу статті 76 законопроекту, в якій порівняно з чинною редакцією вилучено слова: «на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування», автори мали на увазі, що їх містить загальна стаття 71 Конституції щодо інституту виборів у цілому, і тому немає потреби їх повторювати в спеціальній щодо неї статті 76, так само як містить їх і спеціальна стаття 141 Конституції України.
10. Доповнення розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України пунктом 17 не узгоджується з частиною першою статті 90 Конституції України щодо строку здійснення повноважень Верховною Радою України. Крім того, з точки зору юридичної техніки перехідні положення закону стосовно змін до чинної Конституції України доцільно містити в окремому законі про набрання чинності та введення в дію конституційного закону про внесення змін до Конституції України.
Висновок підготував:
д.ю.н., професор О.І.Ющик.
Висновок КСУ у цій справі від 16 грудня 2019 року за №8-в 2019 (доповідач С.Головатий) опубліковано у збірнику "Конституційний Суд України: Рішення. Вісновки.2019". Книга 17. с.192-207.
Своїм рішенням КСУ визнав законопроект таким, що відповідає Конституції України. Таким чином, КСУ визнав нікчемними, такими, яких не було, зміни до Конституції України після 1996 р. При цьому було зазначено, що немає потреби конституційно закріплювати тип виборчої системи, це питання політичної доцільності. А стосовно зменшення складу народних депутатів до 300 зазначено, що при внесенні таких змін "має бути дотримана відповідна домірність та збережена системність усіх положень Конституції України".
Якщо так, то даний висновок КСУ порушує "відповідну домірність" і "системність усіх положень Конституції", оскільки ігнорує ст.1 Конституції України, згідно з якою Україна є демократичною і правовою державою. А для такої держави "домірним" і "системним" є юридичне закріплення типу виборчої системи на конституційному рівні, а також стабільність виборчого права громадянина і незвуження рівня представництва народу у системі державної влади.
Опублікований експертний висновок для КСУ свідчить про наявність системних і техніко-юридичних вад у чинній Конституції України, що вимагають ухвалення її в новій редакції. Так само, як потребує реформування КСУ в якості органу конституційної юрисдикції України.
О.Ющик, д.ю.н., професор